Проблемы конституционного регулирования

институтов непосредственной демократии

 

 

Как известно, Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года[1], разрабатывалась и принималась в условиях затяжного конституционного кризиса. Работа Конституционного Совещания в экстремальном режиме и всенародное голосование по проекту Конституции в условиях цейтнота не могли не отразиться на содержании Конституции. Несовершенство Конституции, перспективы принятия конституционных поправок постоянно являются предметом политических и научных дискуссий. Однако чаще всего обсуждается конституционная модель разделения властей, вопросы распределения компетенции между Президентом, Федеральным Собранием и Правительством. При этом сторонники пересмотра Конституции указывают на несбалансированное, по их мнению, распределение полномочий высших органов государственной власти, противники – на неизбежную дестабилизацию в случае перераспределения конституционных полномочий. Зачастую обсуждаются проблемы федерализма, разграничения компетенции “по вертикали”, иногда даже ставится вопрос о приемлемости федеративного устройства для России. Другие положения Конституции, не имеющие явно выраженного политического характера, как правило, незаслуженно обходятся вниманием, хотя они тоже носят основополагающий характер и также не лишены некоторых существенных недостатков.

Так, в действующей Конституции, в отличие от предыдущей, отсутствует глава об избирательной системе. Конституционное регулирование институтов непосредственной демократии явно недостаточно, в Конституции закрепляются лишь “демократическое государство” (ст. 1) принцип народовластия и высшие непосредственные формы его осуществления – референдум и свободные выборы (ст. 3), активное и пассивное избирательное право (ст. 31), принципы выборов Президента Российской Федерации (ст. 81), выборность депутатов Государственной Думы (ст. 96). Отсутствие раздела (главы) об избирательной системе многие исследователи оценивают как конституционный пробел и указывают на необходимость внесения соответствующих изменений в Конституцию[2]. Присоединяясь к данной точке зрения, предлагаю к обсуждению комплексные предложения по совершенствованию конституционного регулирования институтов непосредственной демократии, включая проект Главы 3-1 Конституции Российской Федерации (Приложение 1).

Некоторые исследователи отмечают и положительные стороны: отсутствие детальной конституционной регламентации институтов непосредственной демократии побудило законодателя развивать избирательное и референдумное законодательство[3].  Так, в 1994 году на основе принятой в 1993 году Конституции Российской Федерации принят Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации”[4] – первый рамочный законодательный акт, консолидировавший все основные нормы избирательного законодательства. В 1995 году на основе данного базового закона приняты Федеральные законы “О выборах Президента Российской Федерации”[5] и “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”[6], в соответствии с которыми в 1995 году проведены выборы в Государственную Думу, а в 1996 году – выборы Президента России. В дальнейшем федеральное избирательное законодательство развивалось по пути увеличения массива и детализации норм. Опыт федеральных и региональных выборов учитывался законодателем, и возникающие проблемы побуждали законодателя находить нормативные решения к следующим выборам. Принятый в 1997 году Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”[7] был значительно сложнее и больше по объему. В 1999 году в избирательное законодательство были внесены многочисленные нововведения (например, декларирование доходов и имущества кандидатов, указание сведений о судимостях)[8]. В том же году приняты новые Федеральные законы “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”[9] и “О выборах Президента Российской Федерации”[10], по которым прошли выборы депутатов в 1999 году и досрочные выборы Президента в 2000 году. В 2002 году был принят третий базовый избирательный закон – Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”[11] (далее – Федеральный закон об основных гарантиях). Вслед за новым Федеральным законом об основных гарантиях в конце 2002 года принят новый Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[12], а в начале 2003 года – новый Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации»[13]. В декабре 2003 года по новым законам пройдут парламентские выборы, а в 2004 году – выборы Президента России.

С одной стороны, каждые новые выборы проходят по новым законам, а развитие избирательного законодательства продолжается по циклической системе “новый базовый закон – новые законы о выборах – выборы по новым законам – анализ практического опыта – разработка новых решений – новый базовый закон”. С другой стороны, избирательное законодательство достигло такой степени систематизации и детализации, что в принципе можно ставить вопрос о разработке и принятии Избирательного кодекса Российской Федерации, общую часть которого составят основные гарантийные нормы, рассчитанные на все выборы, а особенную часть – разделы об особенностях выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных органов и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Возможно, следует развести законодательное регулирование институтов выборов и референдума и принять Федеральный закон «Об общих принципах организации и проведения референдумов в Российской Федерации», поскольку институты выборов и референдума существенно отличаются, в частности, по субъектному составу правоотношений и последовательности стадий.

Однако встречается неожиданное конституционное препятствие кодификации избирательного законодательства. Избирательное законодательство, выборы, референдум формально не отнесены к предметам ведения Российской Федерации (ст. 71) либо к предметам совместного ведения (ст. 72), и, соответственно, к компетенции федерального законодателя (ст. 76). Упоминаются лишь “гарантии прав и свобод человека и гражданина” и “формирование федеральных органов государственной власти”. По-видимому, статьи 71-72 Конституции Российской Федерации нуждаются в соответствующих дополнениях. Предлагаемые дополнения к указанным статьям не направлены на перераспределение предметов ведения и носят технический характер. Следует отметить, что подобных технико-юридических недостатков в статьях 71 и 72 довольно много, в связи с чем со временем может встать вопрос о полной ревизии данных статей Конституции. Обращает на себя внимание бессистемное расположение предметов ведения в указанных статьях Конституции. Исторически это объясняется  тем, что нормы этих статей были воспроизведены из Федеративного договора 1992 года[14] практически в неизменном виде.

Не закреплены в Конституции принципы избирательного права, хотя к моменту принятия Конституции РФ их система в основном сформировалась. Некоторые нормы-принципы избирательного права, не заложенные в Конституцию, закрепляются во всех избирательных законах (например, в ст. 3 Федерального закона “Об основных гарантиях …”). К числу таких принципов относятся всеобщее равное прямое избирательное право, тайное голосование, обязательность и периодичность проведения выборов, проведение выборов независимыми избирательными комиссиями, открытость и гласность избирательного процесса, а также альтернативность выборов и равенство статуса кандидатов. Применительно к институту референдума действуют аналогичные принципы, а также принцип обязательности решений, принятых на референдуме. Данные принципы по своей сущности и по значению фактически стали конституционными. Некоторые принципы прямо или косвенно закреплены во многих международных договорах о правах человека, обязательных для России. Кроме того, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств[15], подписанная от имени России в октябре 2002 года и внесенная на ратификацию в Государственную Думу Президентом России, содержит целый свод принципов демократических избирательного права, в том числе принцип свободного выдвижения кандидатов. Существует мнение, что принципы избирательного права не нуждаются в конституционном закреплении в силу очевидности и бесспорности, однако это не совсем так, иногда они все-таки неправомерно ставятся под сомнение. Отсутствие конституционного закрепления лишает данные принципы повышенной правовой защиты (например, посредством конституционного судопроизводства) и в какой-то мере ставит в зависимость от воли законодателя. 

Действующая Конституция, в отличие от предыдущей, не упоминает избирательные комиссии в качестве органов, на которые возлагается организация и проведение выборов, несмотря на то, что проведение выборов избирательными комиссиями является традиционным для России. Универсальной общемировой модели организации выборов на сегодняшний день не существует, но в любом случае механизм организации выборов должен соответствовать принципу справедливых выборов. А.А.Вешняков, проводя исследование международных избирательных стандартов, формулирует общие требования к административным структурам, организующим выборы: объективность, беспристрастность, независимость, недопустимость политического давления, открытость и гласность, и выделяет следующие организационные механизмы администрирования выборов: правительственный подход, судебный подход, многопартийный подход и экспертный подход. По мнению А.А.Вешнякова, законодатели России совершенно обоснованно выбрали модель, близкую к экспертному подходу[16]. По-видимому проведение выборов независимыми избирательными органами является оптимальным решением, поскольку самостоятельность и независимость комиссий, а также порядок формирования, обеспечивающий неоднородность состава комиссий создают организационные условия для проведения справедливых выборов.

В России получили законодательное закрепление и признание принципы деятельности избирательных комиссий – коллегиальность, открытость и независимость. Избирательные комиссии организационно самостоятельны и функционально, в пределах своей компетенции, независимы от органов государственной власти (Президента Российской Федерации, законодательных, исполнительных, судебных и иных государственных органов), органов местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений и иных организаций, при этом они обязаны соблюдать Конституцию, исполнять законы, а также судебные решения. Комиссии и их члены не несут ни перед кем политической ответственности. Юридическая (публично-правовая) ответственность комиссий в виде расформирования наступает за нарушения, повлекшие недействительность результатов выборов, референдума или итогов голосования на соответствующей территории, а также за неисполнение судебного решения или решения вышестоящей комиссии, принятого по жалобе. Члены комиссий с правом решающего голоса не подотчетны ни назначившим их органам, ни выдвинувшим им объединениям, их мандат не является императивным, они не могут быть произвольно освобождены от своих обязанностей.

Система избирательных комиссий является сложной, многоуровневой и неоднородной. За время правовой реформы система избирательных комиссий прошла в своем развитии эволюцию от группы временных избирательных органов при представительных органах (Советах) до умеренно централизованной системы самостоятельных и независимых избирательных органов. Избирательные комиссии на федеральном, региональном и территориальном уровнях действуют на постоянной основе и являются государственными органами. Избирательные комиссии муниципальных образований создаются органами местного самоуправления и входят в их систему, при этом территориальные избирательные комиссии и комиссии муниципальных образований в принципе взаимозаменяемы. Окружные и участковые комиссии создаются на период избирательных кампаний и являются временными избирательными органами, причем в последнее время получает распространение практика возложения полномочий окружных избирательных комиссий на другие избирательные комиссии. По всей видимости, избирательные комиссии являются публично-властными органами особого рода. В зависимости от уровня они формально отнесены либо к государственным органам, либо к органам местного самоуправления, статус временных комиссий вообще не определен. А.В.Иванченко считает избирательные комиссии, не работающие на постоянной основе, общественными образованиями, формами самоорганизации избирателей, а всю систему избирательных комиссий – государственно-общественной структурой[17]. Однако общественные объединения формируются на добровольной основе, по усмотрению организаторов, без прямого вмешательства органов государственной власти и местного самоуправления и, как правило, без императивного указания на то в законе.  Порядок формирования избирательных комиссий, их компетенция и властные полномочия не оставляют сомнений в их публично-властной природе.

Поскольку избирательные комиссии всех уровней обладают публично-властным статусом, а ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ и территориальные избирательные комиссии – также статусом государственных органов, неизбежно встает вопрос о месте избирательных комиссий в системе публичной власти. А.В.Иванченко, например, относя ЦИК России к числу государственных органов, считает, что она осуществляет организационные, а не властные функции[18]. Однако властные полномочия как раз и заключаются в том, чтобы принимать общеобязательные решения. Публичновластные полномочия избирательных комиссий выражаются в том, что они оформляют, легитимируют интерпритируют через призму избирательного законодательства волеизъявление избирательного корпуса, а также в том, что они принимают обязательные решения в сфере избирательных правоотношений. Соотношение категорий “государственный орган” и “орган государственной власти” является неопределенным, в частности, применительно к избирательным комиссиям. Некоторые исследователи отождествляют эти понятия, другие считают “органами государственной власти” лишь органы с конституционным статусом, иногда ссылаясь на ст. 11 Конституции РФ, однако такой подход представляется чрезмерно формализованным и недостаточно обоснованным. Что касается ст. 11 Конституции РФ, то, возможно, она не вполне корректна с точки зрения юридической техники[19], но, к сожалению, не может быть изменена без пересмотра Конституции. В любом случае, перечень федеральных органов государственной власти, приведенный в ч.1 ст.11, нельзя считать исчерпывающим, поскольку в других конституционных положениях упоминаются и иные органы государственной власти. Е.И.Козлова и О.Е.Кутафин разделяют органы государственной власти и вспомогательные органы, обеспечивающие деятельность органов государственной власти, такие, как Администрация Президента РФ, Совет Безопасности РФ[20]. При таком подходе, который представляется предпочтительным, органами государственной власти следует считать государственные органы, обладающие государственно-властными полномочиями. Однако такими органами являются и ЦИК России, и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.

Не имеет общепризнанного решения вопрос о месте избирательных комиссий в системе разделения властей, поскольку избирательные комиссии не укладываются в традиционную триаду “ветвей власти”. Они не входят в систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством Российской Федерации, ни тем более в систему представительных либо судебных органов. В российской системе государственной власти действуют и другие органы государственной власти, прямо не отнесенные ни к одной из основных “ветвей власти”, такие, как органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Центральный банк, Счётная палата, Уполномоченный по правам человека. Более того, является дискуссионным вопрос о месте Президента Российской Федерации в системе разделения властей. С.А.Солдатов и А.А.Безуглов считают, что все эти органы являются органами исполнительной власти[21], однако такой подход представляется упрощенным и не соответствующим конституционно-правовой реальности. Более обоснованным представляется точка зрения М.В.Баглая, который относит Центральную избирательную комиссию, Счётную палату, Уполномоченного по правам человека, Центральный банк, а также прокуратуру Российской Федерации к числу “органов государственной власти с особым статусом”[22], то есть государственных органов, не относящихся ни к одной из основных ветвей власти. А.Е.Постников, выражая сходную точку зрения, считает Центральную избирательную комиссию и избирательные комиссии субъектов РФ «особой разновидностью коллегиальных органов, действующих на постоянной основе» и отмечает, что они «не относятся ни к одной из трех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной)»[23]. В рамках традиционной триады “ветвей власти” избирательным комиссиям и некоторым другим государственным органам нет места, однако подобная коллизия свидетельствует не о нелегитимности таких органов, а о несовершенстве теории разделения властей. Следует признать, что классификация государственных органов на законодательные, исполнительные и судебные является неполной. Что касается избирательных комиссий, то они, образуя в системе “особое ответвление власти”, являются организационным выражением особой ветви публичной власти – “избирательной власти”.

Концепция "избирательной власти" получила наибольшее распространение в конституционной доктрине стран Латинской Америки, однако и некоторые отечественные исследователи поддерживают тезис о существовании избирательной власти. В.Е.Чиркин определяет "избирательную власть" как "право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путём выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами"[24]. “Избирательная власть” и “непосредственная демократия” – близкие, но не тождественные категории, поскольку далеко не все формы непосредственной демократии имеют публично-властный характер. По мнению Ю.А.Веденеева, "Конституция Российской Федерации … ввела в юридический оборот новую для отечественно-правовой теории и практики категорию - избирательную власть"[25], более того, "именно через демократический избирательный процесс политическая власть, носителем которой являются граждане, трансформируется в государственную, представленную парламентом и правительством"[26]. Однако при таком подходе избирательная власть как конституционно-правовая реальность существует во многих государствах независимо от её признания либо закрепления, (соответственно, она уже существовала в России на момент принятия Конституции). Более того, в демократических государствах "избирательная власть" является основой государственной власти, а если смотреть шире - всей системы публичной власти.  Такой же по смыслу подход содержит и статья 3 Конституции РФ, по которой государственная власть и местное самоуправление производны от власти народа. По мнению В.И.Лысенко, введение в Конституцию принципа народовластия означает косвенное признание избирательной власти[27]. А.С.Автономов, обращая внимание на единство системы избирательных органов, их функциональную обособленность и организационную самостоятельность, особый способ формирования, направленный на обеспечение их независимости, также приходит к выводу о существовании «самостоятельной избирательной ветви власти»[28].

 Однако, соглашаясь с тезисом о существовании "избирательной власти", считаю необходимым определить место "избирательной власти" в системе публичной власти и её структуру. Ю.А.Веденеев считает, что "теория разделения властей будет неполной, если в её классических определениях не будет найдено место для избирательной власти, через которую только и определяется суверенитет гражданского общества"[29]. Однако принцип разделения властей в своём классическом виде относится к государственной власти, а избирательная власть не является "ветвью государственной власти" в обычном понимании. В её состав может входить лишь небольшая группа государственных или "полугосударственных" избирательных органов, уполномоченных обеспечивать волеизъявление избирательного корпуса, проводить выборы и референдумы. Основу избирательной власти составляет избирательный корпус, избирательная власть выражается в его полномочиях, осуществляемых на выборах и референдумах. К “избирательной власти” можно отнести также институт отзыва и народную правотворческую инициативу, если рассматривать её как форму непосредственной демократии. Избирательная власть представляется как сложное публично-властное образование, включающее избирательный корпус и его власть, осуществляемую на выборах, референдумах и в иных формах, и систему независимых избирательных органов. По крайней мере первая её составляющая существует в любом демократическом государстве, а во многих государствах, в том числе и в России, организационное обособление избирательной власти выражается в создании независимых избирательных органов.

Теоретическая модель разделения властей, включающая наряду с тремя традиционными ветвями власти три “дополнительных ветви власти” – избирательную, президентскую и контрольно-надзорную, а также “особые ответвления власти”, примыкающие к основным ветвям власти, опубликована автором в 2001 году[30].

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК России), по мнению автора, заслуживает особого упоминания в Конституции Российской Федерации и закрепления конституционно-правового статуса. За основу конституционных положений могут быть взяты нормативные конструкции Федерального закона об основных гарантиях. ЦИК России создана и предназначена для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, однако на неё возложены также некоторые производные функции и полномочия. Анализ полномочий Комиссии, закреплённых в Федеральном законе об основных гарантиях и других законах, позволяет   определить четыре её основные функции: организация и проведение выборов на федеральном уровне, организация и проведение референдума Российской Федерации, контроль за соблюдением избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, содействие развитию избирательной системы Российской Федерации.

Вполне удачным является механизм формирования ЦИК России Президентом и палатами Федерального Собрания на паритетной основе, обеспечивающий максимальную политическую неоднородность состава Комиссии, которая, в свою очередь, является одним из факторов её независимости. Вместе с тем, на мой взгляд, было бы целесообразно для усиления независимости и обеспечения преемственности в деятельности Комиссии перейти от посоставного порядка её формирования к ротационному, характерному для небольших коллегиальных органов, таких, как Конституционный Суд и Счётная палата.

ЦИК России активно участвует в формировании избирательного законодательства. Более того, практически все принятые после 1993 года федеральные избирательные законы, упомянутые выше, а также Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”[31], Федеральный закон “О политических партиях”[32] и Федеральный закон «О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации «Выборы»[33] были разработаны ЦИК России и приняты при активном её участии. Комиссия, формально не обладая правом законодательной инициативы, участвует в законотворческом процессе при поддержке Президента России. На практике это происходит примерно следующим образом: Президент поручает рабочей группе, возглавляемой Председателем или одним из членов Комиссии, разработку законопроекта, Комиссия его разрабатывает и вносит на рассмотрение Президенту. Президент вносит законопроект в Государственную Думу и поручает представлять его Председателю или кому-либо из членов ЦИК России, иногда обращается с предложением рассмотреть законопроект в первоочередном порядке. Проекты схем избирательных округов по выборам в Государственную Думу вносятся в Государственную Думу через комитеты. Положительно оценивая слаженное взаимодействие Президента, палат Федерального Собрания и ЦИК России, всё же считаю необходимым наделить последнюю правом законодательной инициативы по вопросам её ведения с тем, чтобы она могла активнее участвовать в законотворческом процессе. Право законодательной инициативы в принципе может быть предоставлено и некоторым другим государственным органам, обладающим значительным правотворческим потенциалом. 

В конституционном регулировании нуждается также институт референдума Российской Федерации, поскольку не все вопросы могут быть урегулированы на уровне федерального конституционного закона. Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации” (далее – Закон о референдуме) довольно подробно регулирует вопросы референдумного процесса (в основном по аналогии с нормами избирательного законодательства), но недостаточно (а иногда и противоречиво) устанавливает институциональные основы референдума. Так, Закон о референдуме предусматривает возможность вынесения проекта федерального закона на референдум Российской Федерации. Однако Конституция не предусматривает никаких иных способов принятия федерального закона, кроме как Федеральным Собранием, в порядке, установленном главой 5 Конституции Российской Федерации. Да и вряд ли целесообразно принимать законы на референдуме, поскольку законодательный процесс позволяет совершенствовать юридическое содержание законопроектов как в процессе принятия, так и после введения в действие (путем внесения изменений), что практически невозможно при проведении референдума по законопроекту.  Решения, принимаемые на референдумах, выражаются не в объемных законодательных актах, а в лаконичных формулировках, и носят не законодательный, а “надзаконный” характер, они является обязательными в том числе и для законодателя. Однако решения, принимаемые на референдуме, должны соответствовать Конституции Российской Федерации, поэтому вполне обоснованной является предусмотренная Законом о референдуме процедура предварительной проверки конституционности референдума.

 Референдум Российской Федерации согласно статье 84 Конституции назначается Президентом, однако Закон о референдуме превратил это полномочие Президента в императивную обязанность. Референдум может быть назначен по инициативе двух миллионов граждан либо временного конституционного публичновластного органа - Конституционного Собрания, которое полномочно подтвердить неизменность действующей Конституции, принять новую двумя третями голосов или вынести проект Конституции на всенародное голосование простым большинством. Попутно заметим, что новая Конституция, если таковая будет принята Конституционным Собранием, юридически и политически будет обладать несколько меньшей степенью легитимности, чем действующая, принятая всенародным голосованием, поэтому все же предпочтительным является вынесение проекта Конституции, одобренного Конституционным  Собранием простым большинством, на референдум. Представляется, что право инициировать референдум по определённым вопросам и в определенных случаях следует предоставить и постоянно действующим органам государственной власти (Президенту, палатам Федерального Собрания), тем более, что подобные положения есть во многих зарубежных конституциях (например, в Конституции Французской Республики). Институт референдума может служить и демократическим механизмом предотвращения и разрешения конституционных и политических кризисов, хотя антикризисный потенциал результатов референдума 25 апреля 1993 года в значительной мере не был реализован из-за недостатков законодательства того времени.

Кроме того, представляется необоснованным установленный в 2002 году законодательный запрет инциирования, назначения и проведения референдума Российской Федерации в последний год полномочий Президента Российской Федерации или Государственной Думы. По-видимому, законодатель стремился избежать пересечения действий по выдвижению инициативы, подготовки и проведения референдума Российской Федерации с федеральной избирательной кампанией, и связанных с пересечением выборов и референдума проблем и противоречий. Однако федеральная избирательная кампания длится всего несколько месяцев, со дня опубликования решения о назначении выборов до дня представления итогового финансового отчета ЦИК России, а ее активная фаза – до официального опубликования результатов выборов. Возможность проведения референдума следовало бы ограничить, если в том есть необходимость, лишь эти периодом.

Одним из слабых мест референдумного законодательства (да и Конституции) являются неопределенность юридической силы и отсутствие четкого  механизма реализации принимаемых на референдуме решений. Возможно, это связано с тем, что референдум в России проводится редко ввиду значительных организационных и финансовых проблем, и соответствующая практика просто не сложилась. Представляются недостаточными существующие нормы о том, что решение, принятое на референдуме, не нуждается в утверждении и действует на всей территории России, поскольку не снимается вопрос о соотношении решения, принятого на референдуме, и других норм права. Представляется, что решение, принятое на референдуме РФ, должно непосредственно применяться, в том числе и в судебном порядке, даже в случае расхождения с федеральными законами (но не с Конституцией Российской Федерации). Действующий закон устанавливает, что если для реализации решения, принятого на референдуме, необходимо издание дополнительного правового акта, то компетентный государственный орган обязан в пятнадцатидневный срок определить сроки подготовки такого акта. Однако из содержания нормы непонятно, охватывает  ли понятие “дополнительный правовой акт” федеральный закон, федеральный конституционный закон и поправку к Конституции Российской Федерации, или имеются в виду только подзаконные акты. В первом варианте толкования эта норма совершенно не учитывает особенности законодательного процесса, во втором варианте воля участников референдума вообще может остаться нереализованной в случае обструкции со стороны законодателя. Не предусмотрен механизм реализации решений на тот случай, если разработка и принятие необходимого правового акта неправомерно затягиваются. В связи с этим представляется интересным правовой механизм реализации решений Конституционного Суда, установленный статьями 79, 80 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”[34]. Аналогичный механизм можно сформировать и для реализации решений, принятых на референдуме (Приложение 2). Необходимо закрепить обязанность государственных органов по внесению и принятию необходимого правового акта, в том числе закона, а также судебный механизм реализации решения, принятого на референдуме, на случай обструкции со стороны других государственных органов.

Чрезвычайно полезным может оказаться введение народной законодательной инициативы на федеральном уровне, тем более, что успешный опыт такого рода  имеется как в России на региональном уровне в некоторых субъектах Российской Федерации, так и в конституционной практике многих зарубежных государств. По мнению В.В.Комаровой, “попытки закрепления механизма реализации гражданской законодательной инициативы в региональном законодательстве должны подтолкнуть федеральные органы государственной власти на подобный шаг”[35]. Народная правотворческая инициатива может стать дополнительным связующим звеном между государством и гражданским обществом. Усилия некоторых политических сил и общественных объединений, направленные на инициирование референдума, могут быть направлены в другое, более конструктивное русло, а проигнорировать внесенный гражданами законопроект (отклонить без основательных причин либо затянуть его рассмотрение на несколько лет) Государственная Дума скорее всего не сможет по политическим соображениям. Для реализации данной идеи потребуется внести изменения в Конституцию и принять Федеральный закон “О народной правотворческой инициативе”.

Предлагается следующий организационно-правовой механизм народной законодательной инициативы: инициативная группа граждан или общественное объединение в течение двух-трех месяцев собирает под законопроектом определенное число подписей избирателей - например, не менее 500 тысяч при соблюдении региональной квоты (до 10 процентов по одному субъекту Российской Федерации), направляет их в ЦИК России для проверки. После проверки подписей ЦИК России направляет законопроект в Государственную Думу, а если законопроект имеет финансовый характер либо требует дополнительных бюджетных затрат – также в Правительство для дачи заключения. Государственная Дума рассматривает внесенный законопроект в обычном порядке (в трех чтениях) в соответствии с Регламентом. Нельзя требовать от Федерального Собрания обязательного принятия законопроекта, внесенного в порядке народной законодательной инициативы, поскольку он может заведомо противоречить воле большинства населения либо, как и любой другой законопроект, содержать неустранимые недостатки правового характера.

Разумеется, принятие конституционных поправок и проведение конституционной реформы не является первоочередной задачей, да и довольно стабильная политическая ситуация не располагает к таким реформам. Трудно спорить с тем, что любые конституционные поправки, даже не направленные на перераспределение полномочий между органами государственной власти, подрывают стабильность Конституции и расшатывают политическую ситуацию. Однако любая Конституция не есть нечто неизменное и остановившееся в развитии, тем более не приходится говорить о совершенстве действующей Конституции России. Процесс совершенствования Основного Закона зависит от политической ситуации и множества других переменных факторов. В любом случае проблема несовершенства действующей Конституции и возможные варианты ее совершенствования требуют полного и всестороннего исследования.

 

Н.В.Колпаков

 

Заместитель председателя

территориальной избирательной комиссии

пос.Восточный, г.Москва

 

2003 год, апрель

 

 

 

Приложение 1

 

Предложения по совершенствованию Конституции Российской Федерации

 

Предлагается внести в Конституцию Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (Российская газета, 1993, 25 декабря) следующие изменения и дополнения:

1. Дополнить Конституцию Российской Федерации главой 3-1 следующего содержания:

 

"Глава 3-1. Избирательная система. Референдум.

 

Статья 79-1.

1. Выборы в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также выборы должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

2. Срок полномочий выборных органов государственной власти и выборных государственных должностных лиц устанавливается Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации.

3. Срок полномочий выборных органов государственной власти, выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц не может превышать пяти лет.

 

Статья 79-2.

1. Референдум проводится на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании.

2. Решения, принятые на референдуме, являются обязательными и подлежат исполнению на соответствующей территории, если иное не установлено федеральным законом. Решения,  принятые на референдуме, не могут быть отменены иначе, как на новом референдуме на соответствующей территории или в судебном порядке.

 

Статья 79-3.

1. Референдум Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации по инициативе группы граждан Российской Федерации, а также по инициативе органов государственной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом.

2. На референдум Российской Федерации может быть вынесен любой вопрос по предметам ведения Российской Федерации либо по предметам совместного ведения, если иное не установлено Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. Вопрос референдума не должен противоречить Конституции Российской Федерации.

3. На референдум РФ может быть вынесен вопрос о поправках к Конституции Российской Федерации, об изменении или отмене действующих федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также основные положения федеральных конституционных законов, федеральных законов. Пересмотр Конституции и принятие новой Конституции Российской Федерации осуществляется в соответствии со статьёй 135 Конституции Российской Федерации.

4. Решение считается принятым на референдуме Российской Федерации, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме, при условии, что в референдуме приняло участие более половины граждан, принявших участие в референдуме, и результаты референдума действительны.

5. Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является обязательными и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

6. Порядок назначения и проведения референдума Российской Федерации, определения его результатов, а также порядок реализации решений, принятых на референдуме Российской Федерации, определяется федеральным конституционным законом.  

 

 

 

Статья 79-4.

1. Организацию и проведение выборов и референдумов осуществляют избирательные комиссии, независимые от других государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений. Система избирательных комиссий устанавливается в соответствии с федеральными законами.

2.  Центральная избирательная комиссия Российской Федерации возглавляет систему избирательных комиссий и руководит деятельностью избирательных комиссий при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и при проведении референдума Российской Федерации.

3. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации формируется Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Срок полномочий члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации – четыре года.

4. Полномочия и порядок деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

5. Деятельность избирательных комиссий по организации выборов и референдумов осуществляется открыто и гласно."

 

2. Статью 71 дополнить пунктом "в-1" следующего содержания:

"в-1) выборы в федеральные органы государственной власти, референдум РФ и реализация принятых на нём решений,"

3. Пункт "г" статьи 71 изложить в следующей редакции:

"г) установление системы федеральных органов государственной власти, порядка организации и деятельности федеральных законодательных, исполнительных, судебных и иных федеральных государственных органов, формирование федеральных государственных органов,"

4. Часть 1 статьи 72 дополнить пунктом "п":

п) избирательное право, организация и проведение выборов и референдумов, установление избирательных систем по выборам в органы государственной власти и местного самоуправления, формирование системы избирательных комиссий народная правотворческая инициатива.

5. Дополнить статью 83 пунктом "н":

"н) назначает треть состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации."

6. Дополнить часть 1 статьи 102 пунктом "к":

"к) назначение трети состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации."

7. Дополнить часть 1 статьи 103 пунктом "з":

"з) назначение трети состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации."

8. Часть 1 статьи 104 изложить в следующей редакции:

"1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и высшим исполнительным органам субъектов Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право народной законодательной инициативы принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право избирать и участвовать в референдуме, в количестве, установленном федеральным законом. Порядок реализации права народной законодательной инициативы определяется федеральным законом."

9. Дополнить статью 125 частью 8 следующего содержания:

"8. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Президента Российской Федерации даёт заключение о конституционности референдума Российской Федерации.".

 

 

 

 

Приложение 2

 

Предложения по совершенствованию Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»

 

Предлагается внести в Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ “О референдуме Российской Федерации” (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 42, ст. 3921) следующие изменения и дополнения:

1. Статью 3 дополнить частью 4 следующего содержания:

"На референдум Российской Федерации может быть вынесен вопрос о необходимости принятия поправки к Конституции, о необходимости принятия, изменения или отмены федерального конституционного закона, федерального закона, об изменении или отмене действующего закона. На референдум РФ также могут быть вынесены основные положения законопроекта."

2. Статью 40 изложить в следующей редакции:

"Статья 40. Юридическая сила и действие решения, принятого на референдуме Российской Федерации

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, имеет прямое действие на всей территории РФ, если формулировкой решения, принятого на референдуме Российской Федерации, не установлено иное. Решение, об изменении или отмене действующего закона, принятое на референдуме Российской Федерации, имеет прямое действие, если в нем однозначно указано, какой закон необходимо отменить, какой закон и каким образом следует изменить, и не установлено иное.  

Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, не может быть отменено или изменено иначе, как путём принятия решения на новом референдуме Российской Федерации либо в судебном порядке. Юридическая сила решения,  принятого на референдуме Российской Федерации, не может быть преодолена путём принятия закона или иного правового акта органами государственной власти.

Если для реализации решения, принятого на референдуме Российской Федерации, требуется принятие федерального закона, федерального конституционного закона, закона о поправке к Конституции Российской Федерации, то Федеральное Собрание обязано принять соответствующий закон в точном соответствии с решением, принятом на референдуме Российской Федерации. Правительство Российской Федерации обязано внести в Государственную Думу соответствующий законопроект в течение трёх месяцев со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме Российской Федерации, если до истечения этого срока соответствующий законопроект не будет внесен в Государственную Думу другим субъектом права законодательной инициативы. Государственная Дума рассматривает соответствующий законопроект в первоочередном порядке.

Если для реализации решения, принятого на референдуме Российской Федерации, требуется издание дополнительного подзаконного правового акта, то федеральный орган государственной власти,  в чью компетенцию входит принятие данного правового акта, обязан в течение трёх месяцев со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме Российской Федерации, принять такой правовой акт.

Президент Российской Федерации вправе издавать указы, направленные на реализацию решения, принятого на референдуме Российской Федерации, не противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В случаях, указанных в части четвертой настоящей статьи, такие указы могут издаваться на период до принятия соответствующих законов.

Решения, действия, бездействие органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, должностных лиц, препятствующие реализации решения, принятого на референдуме Российской Федерации, а также правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления, не соответствующие решению, принятому на референдуме РФ, могут быть обжалованы или опротестованы в суд в порядке, установленном федеральным процессуальным законодательством."