Центральная избирательная комиссия

Российской Федерации

в системе публичной власти

 

 

1. Организационно-правовые основы статуса

Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (ЦИК России)

 

1.1. Исторические предпосылки становления и развития ЦИК России[1].  Избирательные комиссии (комиссии по делам о выборах) впервые в отечественной истории появились в 1905 году впервые появились в 1905 году, они формировались на губернском и уездном уровнях. Ограниченная (дуалистическая) монархия, установившаяся после 1905 года, просуществовала немногим более десяти лет, и в 1917 году пала. Власть перешла к Временному Правительству, которое, стремясь к скорейшему выходу из кризиса, готовило выборы в Учредительное Собрание. Производство выборов возлагалось на Всероссийскую, окружные, столичные, уездные и городские по делам о выборах в Учредительное Собрание комиссии. Всероссийская по делам о выборах в Учредительное Собрание Комиссия при Временном Правительстве была первым общероссийским избирательным органом – прообразом современной ЦИК России, её значение было обусловлено проведением прямых выборов по пропорциональной системе. Однако созванное уже после победы Октябрьской революции Учредительное Собрание было распущено, дореволюционные институты власти вскоре были расформированы.

В 1925 году для проведения выборов в Советы сформированы ЦИК РСФСР, областные и районные избирательные комиссии, несколько лет действовала ЦИК СССР. В конце 1930-х годов избирательная система в основном сложилась. ЦИК по выборам в Верховный Совет РСФСР, окружные и участковые избирательные комиссии формировались Советами на период выборов и были им подотчётны. Избирательная система просуществовала практически без изменений до 1988 года.

Конституционные реформы, начатые в  конце 1980-х годов, затронули в первую очередь избирательную систему. Сформирована двухступенчатая система представительных органов (Съезд народных депутатов – Верховный Совет), а порядок выдвижения кандидатов изменен таким образом, что выборы депутатов (начиная с 1989 года) стали альтернативными. В 1988 году была сформирована ЦИК по выборам народных депутатов СССР, а в 1989 году – ЦИК по выборам народных депутатов РСФСР с пятилетним сроком полномочий. Впоследствии на неё были возложены полномочия по проведению референдумов СССР и РСФСР в 1991 году, выборов Президента РСФСР в 1991 году, референдума РФ в 1993 году. Режим деятельности ЦИК приближался к постоянному, а её значение увеличивалось при переходе к альтернативным выборам, а позднее – в связи с проведением референдумов, выборов Президента РФ и парламентских выборов по смешанной системе.

В сентябре 1993 года Президент Российской Федерации Б.Н.Ельцин, стремясь преодолеть затяжной конституционный кризис и форсировать конституционную реформу, распускает и упраздняет Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации и назначает на 12 декабря выборы в Государственную Думу. Вскоре Президент формирует Центральную избирательную комиссию по выборам в Государственную Думу, а впоследствии возлагает на неё полномочия по проведению выборов в Совет Федерации и всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации. 12 декабря 1993 года состоялись выборы в Федеральное Собрание и принята Конституция Российской Федерации[2]. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации»[3] Комиссия стала работать на постоянной основе, еще некоторое время и в прежнем составе.

В 1994 году принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»[4], закрепивший постоянный статус Центральной избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов РФ, и установивший порядок их формирования, близкий к современному, а в начале 1995 года сформирован второй состав ЦИК России. С принятием в 1997 году Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[5] статус ЦИК России принципиально не изменился, равно как и после принятия в 2002 году его новой редакции[6] (далее – Федеральный закон об основных гарантиях[7]) С середины 1990-х годов ЦИК России активно включается в организационную работу (создаётся ГАС «Выборы»), разрабатывает серию законов о выборах, неоднократно проводит парламентские и президентские выборы, включает в сферу своего контроля региональные и местные выборы и референдумы, принимает на себя обязанности по рассмотрению жалоб и защите избирательных прав граждан. Тенденция усиления, увеличения значения ЦИК России связано с увеличением роли выборов в жизни общества и государства связана с увеличением значения выборов в жизни государства и общества, усилением демократических начал в избирательном праве.

 

1.2. Законодательные основы статуса ЦИК России. Правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в узком смысле представляет собой юридически закрепленную систему её прав и обязанностей, в широком смысле – место в системе публичной власти.

Избирательные комиссии – коллегиальные органы, формируемые в соответствии с избирательным законодательством, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов и референдумов. Основные законодательные характеристики статуса ЦИК России, установленные Федеральным законом об основных гарантиях, следующие: это – независимый коллегиальный федеральный государственный орган, организующий подготовку и проведение федеральных выборов и референдумов, действующий на постоянной основе и являющийся юридическим лицом (ст.21, п.1, 2, 8; ст.20, п.12).

Комиссия обладает всеми признаками, которыми теория государства и права характеризует государственный орган: она образована и действует в установленном законом порядке, выполняет государственные функции (реализация народовластия, защита прав граждан), наделена компетенцией и властными полномочиями, занимает место в системе органов государства (хотя и несколько неопределённое), финансируется государством.

ЦИК России является коллегиальным органом, её численность – 15 членов с правом решающего голоса. Комиссия принимает решения по основным вопросам своей компетенции на заседаниях, большинством от установленной численности либо от числа присутствующих членов (в зависимости от характера вопроса), они, как правило, оформляются правовыми актами (постановлениями). Основные полномочия Комиссии не могут быть никому делегированы.

ЦИК России в пределах своей компетенции независима от органов государственной власти (Президента, законодательных и исполнительных органов, судов, других государственных органов) и органов местного самоуправления, но при этом обязана соблюдать Конституцию Российской Федерации, исполнять федеральные законы, выполнять судебные решения. Комиссия не связана решениями политических партий и иных общественных объединений. Комиссия обладает организационной и функциональной самостоятельностью, подчиняется только федеральному закону, не подотчетна другим органам (за исключением финансовой отчётности), не несёт перед ними политической ответственности.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе, она работает как в период федеральных избирательных кампаний (а также кампании референдума), так и в межвыборный период. Комиссия является юридическим лицом – федеральным государственным учреждением, некоммерческой организацией. Официальное сокращенное наименование – ЦИК России[8].

Действующая Конституция Российской Федерации не содержит раздела о выборах и референдумах, поэтому не приходится говорить о конституционно-правовом статусе ЦИК России. Отсутствие соответствующих положений в Конституции многие исследователи оценивают как конституционно-правовой пробел и указывают на необходимость внесения соответствующих дополнений в Конституцию[9]. Однако отмечаются и положительные стороны: отсутствие детальной конституционной регламентации институтов непосредственной демократии побудило законодателя развивать избирательное и референдумное законодательство[10]

 

1.3. Формирование и структура ЦИК России. Органы и учреждения при ЦИК России. ЦИК России состоит из 15 членов с правом решающего голоса и формируется на партиетной основе Президентом, Советом Федерации и Государственной Думой. Члены Комиссии назначаются Советом Федерации по предложению региональных органов власти, Государственной Думой – по предложению фракций, объединений в Думе и депутатов. Устанавливая порядок формирования ЦИК России, законодатель стремится обеспечить политическую неоднородность Комиссии в целях достижения максимально возможной её независимости и беспристрастности.

Комиссия формируется посоставно на четырехлетний срок, хотя она не привязана к конкретному созыву Государственной Думы. Действующий (третий) состав Комиссии сформирован в феврале-марте 1999 года. В случае, если срок полномочий Комиссии истекает в период федеральной избирательной кампании либо кампании референдума, он автоматически продлевается до её завершения, поскольку формирование Комиссии в период избирательной кампании породило бы многочисленные проблемы. Теоретически возможен и переход Комиссии на ротационный порядок формирования, характерный для большинства коллегиальных органов, что увеличило бы преемственность в деятельности Комиссии, однако несколько усложнило бы обеспечение представительство различных политических сил в Комиссии.

Комиссия может быть расформирована в исключительных случаях (срыв выборов или референдума, неисполнение судебного решения). Верховным Судом РФ по заявлению группы членов Совета Федерации либо депутатов Государственной Думы, численностью не менее одной трети от состава палаты. Расформирование Комиссии – мера юридической, публично-правовой ответственности этого органа.

Член ЦИК России с правом решающего голоса – федеральное должностное лицо категории «А». Законом установлены квалификационные требования к члену Комиссии (высшее юридическое образование либо учёная степень в области права), а также должностные и некоторые другие необходимые ограничения для всех членов Комиссий – членами ЦИК России не могут быть депутаты, выборные должностные лица, судьи, прокуроры, кандидаты и некоторые иные лица (п.1 ст.29). Член Комиссии не связан императивным мандатом и не подотчетен ни назначившему его органу, ни выдвинувшему его объединению.

Член Комиссии не может быть привлечён к уголовной ответственности, а также к административной ответственности в судебном порядке, без согласия Генерального прокурора Российской Федерации. Для освобождения члена Комиссии от должности (от обязанностей) необходимо наличие соответствующих оснований (ст.29). Привлечение к юридической ответственности члена Комиссии возможна только по судебному решению – если суд назначит административное наказание за нарушение законодательства о выборах и референдумах либо признает его по обращению Комиссии систематически не выполняющим свои обязанности, его полномочия прекращаются автоматически. Условно говоря, несменяемость и неприкосновенность - гарантии независимости и защиты от политического давления члена Комиссии.

ЦИК России избирает из своего состава Председателя, заместителя Председателя и секретаря, их полномочия определены Регламентом Комиссии.

Статус членов Комиссии с правом совещательного голоса (по международной терминологии – долгосрочных наблюдателей) значительно отличается от статуса членов Комиссии с правом решающего голоса. Они назначаются и отзываются политическими партиями, зарегистрированными кандидатами, инициативными группами, обладают императивным мандатом и представляют их интересы. 

Аппарат Комиссии осуществляет организационное, информационно-аналитическое, финансовое, документационное, издательское, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение деятельности Комиссии. Вообще, аппарат – рабочий орган единоличного или коллегиального государственного органа (как правило, наделённого властными полномочиями), обеспечивающий его деятельность и укомплектованный государственными служащими.

Контрольно-ревизионная служба – постоянно действующий орган финансового контроля при Комиссии, осуществляющая контроль за расходованием бюджетных средств избирательными комиссиями и за соблюдением законодательства при финансировании избирательных кампаний кандидатов, и возглавляемая заместителем Председателя Комиссии.

При Комиссии действуют совещательные и консультативные органы, не имеющие самостоятельного правового статуса: советы, комиссии, рабочие группы, состоящие из членов Комиссии, работников Аппарата, учёных, специалистов государственных и иных органов и учреждений. Научно-методический совет осуществляет научно-методическое обеспечение деятельности Комиссии, разрабатывает концепцию развития избирательной системы, программы научных исследований, меры по совершенствованию правовых механизмов, разрабатывает и оценивает законопроекты. Рабочие группы создаются для выполнения конкретных задач – проверки представляемых документов, рассмотрения обращений, контроля за соблюдением правил предвыборной агитации, контроля за работой ГАС «Выборы», разработки законопроектов.

При Комиссии действуют следующие государственные учреждения – Федеральный центр информатизации и Российский центр обучения избирательным технологиям. Официальный печатный орган и публикатор правовых актов Комиссии – журнал «Вестник Центральной избирательной комиссии РФ» –

 

2. Компетенция и деятельность ЦИК России

 

2.1. Полномочия и функции ЦИК России. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации создана и предназначена для проведения выборов в федеральные органы государственной власти, предусмотренных Конституцией и избираемых гражданами (федеральных выборов). В настоящее время такими органами являются Президент Российской Федерации и Государственная Дума[11]. Ввиду организационного сходства избирательного и референдумного процесса на Комиссию возложены также полномочия по организации референдума Российской Федерации. Однако сфера компетенции ЦИК России не ограничена только организацией федеральных выборов и референдумов. Ее контрольные полномочия распространяются на все выборы, проводимые в России. На ЦИК России возложены также некоторые полномочия по развитию избирательной системы.

В общем виде полномочия Комиссии определены в статье 21 Федерального закона Об основных гарантиях, а конкретизируются федеральными законами «О выборах Президента Российской Федерации»[12] (ст. 17) и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[13] (ст. 22), в соответствии с которыми были проведены выборы в Государственную Думу в 1999 году и досрочные выборы Президента Российской Федерации в 2000 году. Новые выборы, скорее всего, будут проводиться по новым законам, однако, по-видимому, полномочия ЦИК России существенно не изменятся. Полномочия Комиссии по выборам Президента и по выборам в Государственную Думу и практика их реализации во многом сходны, хотя определённые отличия определяются особенностями избирательной системы. Эти полномочия можно условно разбить на восемь групп: (1) по руководству нижестоящими комиссиями, (2) по контролю за соблюдением избирательных прав граждан и избирательного законодательства, (3) по регистрации избирательных блоков, инициативных групп, кандидатов, списков кандидатов, уполномоченных представителей, доверенных лиц, (4) по информированию избирателей и по обеспечению условий предвыборной агитации, (5) по вопросам избирательной документации (включая утверждение форм избирательных документов), (6) по распределению бюджетных средств и финансовому контролю, (7) по определению результатов федеральных выборов (8) по назначению повторного голосования, повторных выборов, дополнительных выборов (а также по назначению выборов, если они не будут назначены уполномоченным органом).

Гипотетически возможно создание и иных выборных органов федерального и даже межгосударственного уровня, организацию выборов которых также будет осуществлять Комиссия. Конституция не раскрывает механизм формирования Конституционного Собрания, а федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании отсутствует, однако возможно, что Конституционное Собрание либо часть его состава будет избираться гражданами. Согласно Договору о создании Союзного государства[14] одна из палат Союзного государства – Палата Представителей – должна избираться гражданами России и Белоруссии. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект о выборах депутатов этого органа, однако дальнейшее рассмотрение законопроекта фактически приостановлено.

ЦИК России является комиссией, организующей референдум Российской Федерации, при проведении которого она действует в качестве Центральной комиссии референдума и возглавляет четырехуровневую систему комиссий референдума. Еще до назначения референдума Комиссия обладает полномочиями по проверке собранных инициативной группой подписей и других поступивших документов. Основные полномочия Центральной комиссии референдума установлены Федеральным конституционным законом «О референдуме РФ»[15] (ст.16): она издает нормативные акты, руководит деятельностью комиссий референдума, осуществляет контроль, рассматривает жалобы, распределяет бюджетные средства, устанавливает порядок подведения итогов голосования, определяет и обнародует результаты референдума, решает другие организационные, информационные, технические и иные вопросы, связанные с проведением референдума. При этом следует отметить, что в соответствии с этим законом референдумы не проводились, и практика его полномасштабного применения отсутствует, поэтому опыт проведенных в 1991 и 1993 годах референдумов, а также всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации, следует оценивать с учётом изменений в законодательстве.

ЦИК России контролирует соблюдение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, рассматривает в административном порядке жалобы граждан, избирательных объединений и блоков, инициативных групп на решения, действия, бездействие избирательных комиссий[16].

На ЦИК России возложены также некоторые полномочия по развитию избирательной системы Российской Федерации, не связанные с конкретными выборами и референдумами. Комиссия обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правового обучения избирателей, профессиональной подготовкой организаторов выборов, а также изданием печатной продукции. Федеральные целевые программы, связанные с развитием ГАС «Выборы», обучением избирателей и организаторов выборов, в настоящее время превратились в постоянные направления ее деятельности. ЦИК России совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учёта) избирателей, участников референдума. Комиссия осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем.

Исходя из полномочий ЦИК России можно определить следующие её функции: (1) организация федеральных выборов, (2) организация референдума РФ, (3) контроль за соблюдением избирательных прав граждан и права на участие в референдуме, (4) содействие развитию избирательной системы России.

 

2.2. Правовые акты ЦИК России (за некоторым исключением) являются формой, в которой принимаются решения Комиссии по вопросам её компетенции. Большинство актов Комиссии именуются постановлениями. Комиссия, как и другие федеральные государственные органы, принимает подзаконные акты. Акты ЦИК России имеют некоторое сходство с ведомственными актами, однако она не является органом исполнительной власти. Решения и акты, принимаемые Комиссией в пределах её компетенции, обязательны для других участников избирательного процесса (ст. 20 п.13 Федерального закона об основных гарантиях), то есть фактически, в пределах регулируемых ими правоотношений, связанных с выборами и референдумами, являются общеобязательными. Правовые акты Комиссии не могут быть отменены или приостановлены в административном порядке либо опротестованы прокурором, они могут быть отменены полностью или частично только в судебном порядке.

По характеру предписаний правовые акты Комиссии подразделяются на нормативные и ненормативные (правоприменительные). По сфере регулирования и характеру регулируемых правоотношений их можно подразделить на три группы (1) акты, принимаемые в рамках избирательного процесса, (2) акты по вопросам подготовки и проведения референдума, (3) иные акты, а акты избирательного процесса классифицировать по стадиям избирательного процесса и регулируемым правоотношениям. Существуют и другие основания классификации актов Комиссии: по наличию прямого указания (отсылки) в федеральном законе, по полномочиям Комиссии, лежащим в основе их принятия, по процедуре принятия и по другим основаниям[17].

Избирательное законодательство уполномочивает ЦИК России издавать инструкции по вопросам его применения. На практике Комиссия, руководствуясь своими организационными и нормотворческими полномочиями одновременно, принимает также иные акты нормативного, интерпритационного и рекомендательного характера – нормативные постановления, разъяснения, положения, рекомендации, порядки, формы документов. Инструкции и иные объемные акты утверждаются постановлениями в виде приложений («двойное утверждение»). Нормативные акты Комиссии имеют сходство с нормативными актами министерств и ведомств, однако в Министерстве юстиции Российской Федерации не регистрируются. Особого внимания заслуживают нормативные акты, издаваемые совместно (межведомственные акты) или по согласованию с федеральными министерствами и ведомствами, а также с Банком России. Нормативные акты Комиссии публикуются в «Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации», что вполне согласуется со ст. 15 Конституции РФ. Комиссия также разъясняет отдельные нормы федерального избирательного законодательства, и законность такой практики подтверждена в судебном порядке[18]. Разъяснения, как и инструкции, могут сочетать нормативный и интерпритационный правовой материал. По мнению С.С.Алексеева, «толкование – необходимый, обязательный элемент при реализации права», необязательно связанный с недостатками или неясностями закона»[19].При таком подходе толкование имеет место всякий раз при применении права. Акты Комиссии могут содержать нормативное, ведомственное толкование, которое, равно как и судебное толкование (в том числе и приводимое в разъяснениях по вопросам судебной практики) не должно отклоняться от положений закона и само по себе не создаёт правовых норм.

По сложившейся практике нормативные акты избирательного процесса принимаются ЦИК России после назначения выборов и распространяются только на соответствующую избирательную кампанию. Избирательное законодательство динамично развивается (каждые выборы проводятся по новым законам), и соответственно должен обновляться нормативно-правовой материал Комиссии. Нормативные акты, принимаемые в рамках избирательного процесса, могут относиться к различным стадиям и аспектам избирательного процесса и принимать различные формы.

Некоторые нормативные акты Комиссии (Регламент ЦИК России, Инструкция по делопроизводству, календарные планы деятельности) обязательны для самой Комиссии, её Аппарата и учреждений. «Нормативные акты внутреннего действия» не содержат обязательных для других лиц предписаний, хотя косвенно могут затрагивать их права и интересы. Такие акты принимаются Комиссией, как и другими органами, без особого указания на то в законе. Регламент следует определить как нормативный правовой акт коллегиального органа, устанавливающий порядок его деятельности. Регламент ЦИК России определяет порядок и правила работы Комиссии по реализации установленным федеральным законодательством функций и полномочий Комиссии.

Среди правоприменительных актов Комиссии наибольшее значение имеют акты, выражающие волеизъявление избирательного корпуса – постановления об определении результатов выборов[20] и референдумов, принимаемые в соответствии с протоколами о результатах выборов, референдумов. Протоколы Комиссии и сводные таблицы являются правовыми актами информационного характера, они основываются на протоколах нижестоящих комиссий и в свою очередь, являются информационно-правовой основой постановлений об определении результатов. Эти акты интерпретируют через призму избирательного законодательства, оформляют  и легитимируют волеизъявление избирательного корпуса и являются правовым выражением особой, избирательной власти. Они официально публикуются и являются общеобязательными в отношении избрания на должность, распределения мандатов, определения результатов референдума. Судебная отмена таких актов может повлечь признание результатов выборов или референдума недействительными, если невозможно установить волеизъявление (либо действительную волю) избирателей.

ЦИК России в пределах своей компетенции принимает постановления, определяющие статус участников избирательного процесса (индивидуальные акты). Правоприменительные постановления могут также приниматься по вопросам проведения мероприятий, финансирования, по другим текущим вопросам. Некоторые постановления и их отдельные положения носят рекомендательный и оценочный характер, имеют место акты-обращения, отдельные акты имеют внутриведомственный характер. Комиссия принимает решения по жалобам на решения, действия, бездействия нижестоящих комиссий, она также вправе давать заключения о соответствии законов субъектов Российской Федерации федеральному избирательному законодательству. Такие акты сходны с судебными решениями.

Некоторые решения ЦИК России правоприменительного, а иногда и нормативного характера постановлениями не оформляются, а публикуются в форме выписок из протоколов заседаний Комиссии либо приложений к ним. Вряд ли такая практика является обоснованной и целесообразной. 

 

2.3. Проблемы взаимодействия. При всем многообразии форм взаимодействия между избирательными комиссиями, государственными органами, органами местного самоуправления и других участников избирательных правоотношений можно определить следующие основные формы взаимодействия в системе публичной власти:

(1) правовое регулирование деятельности;

(2) обязательные и рекомендательные указания, принятие обязательных решений;

(3) сотрудничество, совместная деятельность, обеспечение деятельности;

(4) формирование, участие в формировании, назначение должностных лиц;

(5) представительство, участие должностных лиц одних органов в работе других;

(6) расформирование, привлечение к политической и юридической ответственности;

(7) прямые обращения и информирование;

(8) косвенное воздействие через другие органы.

Примеры одностороннего взаимодействия – формирование Комиссии Президентом и палатами Федерального Собрания, организация выборов Президента и депутатов Государственной Думы Комиссией. Однако наибольший интерес представляет многостороннее взаимодействие.

Так, ЦИК России, не обладая правом законодательной инициативы, активно участвует в законотворческом процессе при поддержке Президента Российской Федерации, более того, практически все федеральные избирательные законы были разработаны Комиссией и приняты при её участии. На практике это происходит примерно следующим образом: Президент поручает рабочей группе под руководством Председателя ЦИК России разработать законопроект, Аппарат Комиссии его разрабатывает, рабочая группа вносит его на рассмотрение Президенту. Президент вносит законопроект в Государственную Думу и назначает представителями при его рассмотрении Председателя или членов ЦИК России. В частности, таким образом были разработаны и приняты Федеральный закон Об основных гарантиях 2002 года и Федеральный закон «О политических партиях» 2001 года. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находятся ещё несколько законопроектов избирательно-правового характера. Схема одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Государственной Думы разрабатывается ЦИК России и вносится в Государственную Думу, а далее рассматривается как обычный законопроект. Положительно оценивая опыт взаимодействия ЦИК России, Президента и палат Федерального Собрания, считаю, однако, необходимым наделить Комиссию правом законодательной инициативы по вопросам её ведения[21].

Органы исполнительной власти содействуют ЦИК России в организации подготовки и проведения выборов по вопросам их компетенции: Министерство финансов направляет бюджетные средства, МВД, МНС, МИД проверяют достоверность сведений, представляемых кандидатами, органы управления в области связи и информации содействуют в доставке избирательной документации и информационном обеспечении. Комиссия заслушивает сообщения, связанные с организацией выборов.

ЦИК России совместно с федеральными и региональными органами исполнительной власти, избирательными комиссиями субъектов РФ, органами местного самоуправления организует государственную систему регистрации (учёта) избирателей, участников референдума. Органы исполнительной власти содействуют Комиссии в таких направлениях деятельности по развитию избирательной системы, как повышение правовой культуры участников избирательного процесса, развитие ГАС «Выборы».

Суды общей юрисдикции рассматривают дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме (избирательны споры) в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с ГПК РСФСР[22]. Жалобы на решения, действия, бездействие ЦИК России рассматриваются Верховным Судом Российской Федерации (кроме случаев, когда обжалуемое решение само принято по жалобе). В свою очередь, ЦИК России сама может обращаться в суд с заявлениями и жалобами. Если нарушения касаются значительного числа граждан либо приобрели особое общественное значение в силу иных обстоятельств, она вправе обратиться за защитой избирательных прав граждан в Верховный Суд Российской Федерации. В настоящее время на рассмотрении Государственной Думы находится проект Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации[23], по-новому регулирующий процессуальные отношения, в том числе и по рассмотрению избирательных споров. Однако проект ГПК в первую очередь ориентирован на регламентацию искового производства, возникающего из частноправовых отношений, и не регулирует с той же подробностью публично-правовой процесс, слабо учитывает его специфику. Применение норм, регламентирующих исковое производство, ещё больше запутывает ситуацию. Избирательные споры имеют публично-правовой характер, и о своей правовой природе ближе к административно-правовым, а не к гражданско-правовым. Однако конституционная норма об административном судопроизводстве практически не реализуется из-за отсутствия административно-процессуального законодательства. По моему мнению, положения, регламентирующие административно-процессуальные отношения, в том числе и по рассмотрению избирательных споров, следует включить в проект Административного процессуального кодекса Российской Федерации (Федерального закона «Об административном судопроизводстве»), а после его принятия – исключить из ГПК. Развитие административного судопроизводства не обязательно связывать с созданием специализированных административных судов, оптимальным организационным решением представляется создание коллегий по административным делам в судах общей юрисдикции.

ЦИК России не наделена правом обращения в Конституционный Суд ни с самостоятельным запросом, ни по обращениям граждан, однако в целях защиты избирательных прав граждан ей следовало бы это право предоставить. Для этого не потребуется вносить дополнений в Конституцию Российской Федерации либо в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»[24] (см. ст.96 ч.1), достаточно внести дополнения в Федеральный закон об основных гарантиях, например, дополнив ст. 75 пунктом 10-1 следующего содержания:

«10-1. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан, законом, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.»

Избирательное законодательство не устанавливает компетенцию прокуратуры по надзору за его соблюдением, вместе с тем действует общий надзор прокуратуры. Решения ЦИК России находятся вне сферы прямого прокурорского надзора. Однако если ЦИК России считает, что нарушения избирательного законодательства требуют принятия мер прокурорского реагирования (например, опротестования закона субъекта Российской Федерации или возбуждения уголовного дела), она обращается в органы прокуратуры. Видимо, полномочия прокуратуры по надзору за соблюдением избирательного законодательства нуждаются в уточнении.

 

 

3. ЦИК России в системе публичной власти.

 

3.1. ЦИК России во главе системы избирательных комиссий. ЦИК России возглавляет систему избирательных комиссий в Российской Федерации при проведении федеральных выборов (а при проведении референдума Российской Федерации – систему комиссий референдума). Однако широкие нормотворческие, контрольные и кадровые полномочия ЦИК России и других комиссий, работающих на постоянной основе, дают основание утверждать о становлении единой системы избирательных комиссий в Российской Федерации во главе с ЦИК России.

Система избирательных комиссий является сложной, многоуровневой и неоднородной, её можно условно подразделить на две части. ЦИК России, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации (а в перспективе – территориальные избирательные комиссии и некоторые комиссии муниципальных образований) действуют на постоянной основе и представляют собой устойчивую, структурированную подсистему. Окружные избирательные и участковые избирательные комиссии  формируются к конкретным выборам, при этом формирование окружных комиссий зависит от избирательной системы и схемы округов.

За время правовых и избирательных реформ система избирательных комиссий прошла эволюцию от временных избирательных органов при Советах до умеренно централизованной системы самостоятельных избирательных органов. Однако эта система не является абсолютно централизованной и иерархичной. В зависимости от уровня проводимых выборов существуют две степени централизации – более высокая при проведении федеральных выборов и референдума Российской Федерации, и более низкая при проведении региональных и местных выборов и референдума, а также в межвыборный период. В первом случае ЦИК России как вышестоящая комиссия руководит деятельностью всех нижестоящих избирательных комиссий, во втором – только контролирует соблюдение избирательных прав граждан и права на участие в референдуме.

ЦИК России участвует в формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Она представляет по две кандидатуры для назначения в каждую комиссию, предлагает кандидатуры Председателей. Умеренная централизация системы избирательных комиссий должна способствовать повышению их независимости и профессионализма. Вот только порядок согласования кандидатур, установленный законом, и особенно порядок назначения председателей комиссий представляется неоправданно переусложнённым[25].

А.В.Иванченко считает систему избирательных комиссий государственно-общественной структурой, высшие уровни которой являются государственными органами, а остальные – представляют собой общественные образования, решения которых по вопросам, связанным с проведением выборов, также обязательны[26]. Однако общественные образования, как правило, формируются на добровольной основе, по усмотрению организаторов, без прямого вмешательства государственных и муниципальных органов и без императивного на то указания в законе. Порядок формирования избирательных комиссий, их компетенция и властные полномочия не оставляют сомнений в их публично-властной природе независимо от того, работают ли они на постоянной основе. Избирательные комиссии, по всей видимости, представляют собой особый вид публично-властных органов, составляющих единую систему. При этом ЦИК России включена в систему федеральных государственных органов, региональные и территориальные избирательные комиссии – в систему региональных государственных органов, комиссии муниципальных образований – в систему органов местного самоуправления, статус окружных и участковых комиссий вообще не определён. 

 

3.2. ЦИК России в системе разделения властей. Концепция избирательной власти. Поскольку избирательные комиссии обладают публично-властным статусом (а ЦИК России – также государственным статусом) и значительными властными полномочиями, организационной и функциональной самостоятельностью, неизбежно встает вопрос о месте ЦИК России и других избирательных комиссий в системе разделения властей. Ни законодательство, ни теория однозначного ответа на этот вопрос не дают.

А.В.Иванченко, относя ЦИК России к числу государственных органов, считает, что она осуществляет организационные, а не властные функции[27]. Однако властные полномочия как раз и заключаются, чтобы, осуществляя какие-либо функции, принимать общеобязательные решения. Властные полномочия Комиссии выражаются в том, что она оформляет, легитимирует решения избирательного корпуса, а также в том, что она принимает обязательные решения в сфере избирательных правоотношений.

Применительно к ЦИК России встает терминологический вопрос о соотношении понятий «государственный орган» и «орган государственной власти». Некоторые исследователи отождествляют эти органы, другие считают органами государственной власти лишь государственные органы с конституционным статусом, иногда ссылаясь на ст. 11 Конституции Российской Федерации. Однако такой подход страдает чрезмерным формализмом и функционально не обоснован, а норма ч.1 ст.11 Конституции Российской Федерации является весьма спорной[28], во всяком случае её ограничительное толкование в качестве закрытого перечня не подтверждается другими конституционными нормами. Е.И.Козлова и О.Е.Кутафин выделяют органы государственной власти и вспомогательные государственные органы, обеспечивающие деятельность первых[29]. При таком подходе, который представляется предпочтительным, органами государственной власти следует считать государственные органы, обладающие властными полномочиями. Но в таком случае ЦИК России является органом государственной власти.

Вопрос о месте Комиссии в системе разделения властей не имеет общепризнанного ответа, поскольку избирательные комиссии не укладываются в традиционную триаду «ветвей власти». В России действуют и другие органы, не отнесенные ни к одной из трех основных ветвей власти – Центральный банк, Генеральная прокуратура,  Счётная палата, Уполномоченный по правам человека. Более того, дискуссионным является вопрос о месте Президента Российской Федерации в системе разделения властей. А.А.Безуглов и С.А.Солдатов считают, что все эти органы, в том числе и ЦИК России, являются органами исполнительной власти[30], однако такой подход представляется упрощенным, не обоснованным функционально и не отвечающим современной конституционно-правовой реальности. Не находит он и правового подтверждения – эти органы не включены в систему исполнительной власти, возглавляемую Правительством. Избирательные комиссии не являются комиссиями при Президенте или при представительных органах и не связаны с судебной системой. Они обладают организационной и функциональной самостоятельностью. На мой взгляд, следует согласиться с М.В.Баглаем, который относит Центральную избирательную комиссию, а также Генеральную прокуратуру, Счетную палату, Уполномоченного по правам человека, Центральный банк к числу «органов государственной власти с особым статусом»[31],  то есть государственным органом, не относящемся ни к одной из основных ветвей власти. Подобная теоретическая коллизия свидетельствует не о нелегитимности Комиссии, а о несовершенстве теории разделения властей. Следует признать, что классификация государственных органов на законодательные, исполнительные и судебные является неполной.

ЦИК России, возглавляющая систему избирательных комиссий, является, как и другие избирательные комиссии, организационным выражением избирательной власти.

Концепция «избирательной власти» получила наибольшее распространение в конституционной доктрине стран Латинской Америки, однако и некоторые отечественные исследователи поддерживают тезис о существовании избирательной власти. В.Е.Чиркин определяет «избирательную власть» как «право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путём выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами»[32].По мнению Ю.А.Веденеева, «Конституция Российской Федерации … ввела в юридический оборот новую для отечественно-правовой теории и практики категорию - избирательную власть»[33] более того, «именно через демократический избирательный процесс политическая власть, носителем которой являются граждане, трансформируется в государственную, представленную парламентом и правительством»[34]. Однако при таком подходе избирательная власть как конституционно-правовая реальность существует во многих государствах независимо от её признания либо закрепления, соответственно, в России на момент принятия Конституции она уже существовала. Более того, в демократическом государстве «избирательная власть» – источник государственной власти и основа всей системы публичной власти. Такой же по смыслу подход содержит и статья 3 Конституции Российской Федерации, по которой государственная власть и местное самоуправление производны от власти народа.

Соглашаясь с тезисом о существовании избирательной власти, считаю необходимым определить её состав, структуру и место в системе публичной власти. Ю.А.Веденеев считает, что «теория разделения властей будет неполной, если в её классических определениях не будет найдено место для избирательной власти, через которую только и определяется суверенитет гражданского общества»[35]. Однако классическая теория разделения властей относится к государственной власти, а «избирательная власть» не является её обычной ветвью. В её состав входит лишь сравнительно небольшая группа государственных органов, уполномоченных обеспечивать волеизъявление избирательного корпуса путем проведения выборов и референдумов – избирательных комиссий. Основу «избирательной власти» составляет избирательный корпус, власть которого выражается в его полномочиях, осуществляемых на выборах и референдумах.

«Избирательная власть» – сложное публично-властное образование, включающее избирательный корпус и его власть, осуществляемую на выборах и референдумах, и систему независимых избирательных органов. По крайней мере первая её составляющая существует в любом демократическом государстве, а во многих государствах, в том числе и в России, организационное обособление избирательной власти выражается в создании независимых избирательных органов. При проведении выборов органами одной из основных «ветвей власти» увеличивается вероятность злоупотреблений.

Учитывая распространение органов, не относящихся к трём основным «ветвям власти» и несоответствие общепризнанных теоретических конструкций динамично развивающейся конституционно-правовой реальности, автор поставил перед собой задачу разработать и представить такую теоретическую модель разделения властей, которая в рамках «основных и дополнительных ветвей власти» и «особых ответвлений власти» охватила бы всю систему публичной власти и определила бы место всех государственных органов, включая избирательные комиссии, в системе разделения властей. Согласно данной конституционно-теоретической модели публичная власть «по горизонтали» подразделяется на «ветви и ответвления власти» следующим образом: (1) «избирательная власть» – сложное публично-властное образование, основой которого является избирательный корпус, осуществляющий свою власть на выборах и референдумах, и включающий систему коллегиальных избирательных органов – избирательных комиссий, (2) «президентская власть» – дополнительная ветвь власти, возглавляемая Президентом Российской Федерации и включающая органы при нём, (3) «законодательная (представительная) власть», включающая представительные органы Федерации (Федеральное Собрание) и регионов, а также «временное особое ответвление», функционально примыкающее к ней – «учредительная власть» (Конституционное Собрание и аналогичные органы), (4) «исполнительная власть», образуемая в системе во главе с Правительством Российской Федерации федеральными, региональными и территориальными органами исполнительной власти, а также «особое ответвление», функционально примыкающее к ней – «банковская власть» (Банк России), (5) «судебная власть», образуемая в системе органами конституционного правосудия, судами общей юрисдикции, арбитражными судами, и несколько «особых ответвлений», организационно примыкающих к ней – органы судейского сообщества, обеспечивающие органы, (6) «контрольно-надзорная власть» - «дополнительная ветвь власти», находящаяся в состоянии формирования и становления, включающая прокуратуру, органы финансового контроля (Счетную палату) и омбудсманов, (7) «муниципальная власть» (местное самоуправление), осуществляемая только на нижних уровнях, представленная органами местного самоуправления и не входящая в систему государственной власти. Политические партии, иные общественные объединения, средства массовой информации функций власти не осуществляют, властными полномочиями не обладают, поэтому не рассматриваются в системе публичной власти. Полное обоснование данной теоретической модели опубликовано автором в 2001 году в журнале «Конституционное и муниципальное право»[36].

 

3.3. Избирательные органы в зарубежных государствах. Международные стандарты в сфере организации выборов. Международные стандарты в сфере выборов впервые появляются во Всеобщей декларации прав человека[37], согласно статье 21 которой воля народа должна быть основой воли правительства и находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов[38] возлагает на государство обязанности по установлению нейтрального, беспристрастного, сбалансированного механизма организации и проведения выборов. Государства обязаны обеспечивать подготовку и беспристрастность организаторов выборов, честный подсчёт голосов.

Механизм организации выборов должен соответствовать принципу справедливых выборов. Универсальной модели организации выборов не существует, и в разных государствах действуют различные механизмы организации выборов, которые зависят от национальных традиций, от системы власти, от политической и избирательный системы. А.А.Вешняков формулирует общие требования к административным структурам, организующим выборы: объективность, беспристрастность, независимость, недопустимость политического давления, открытость и гласность, и выделяет следующие организационные механизмы администрирования выборов: правительственный подход, судебный подход, многопартийный подход и экспертный подход[39] (по мнению А.А.Вешнякова, законодатели России совершенно обоснованно выбрали модель, близкую к экспертной). Избирательные органы должны обладать если не независимостью, то хотя бы определенной автономией.

Проведение выборов исполнительными органами и избирательными органами, состоящими из государственных служащих, характерно для государств Западной Европы с высокоразвитой демократией. Как справедливо отмечает А.А.Вешняков, «этот подход имеет много преимуществ, если государственные служащие пользуются репутацией независимых профессионалов, но если их независимость под вопросом, то это может вызвать проблемы»[40]. Вряд ли при этом можно исключить возможность влияния руководителей исполнительной власти на избирательные органы в государствах, где демократические традиции не столь велики. Избирательные органы, формируемые представительными органами либо выборными должностными лицами и подотчётные им, также могут быть подвержены влиянию парламентского руководства или выборных должностных лиц.

Альтернативой является формирование организационно самостоятельных избирательных органов, независимых в своей деятельности от законодательной и исполнительной власти, и большинство государств мира идёт по этому пути. Кое-где избирательные органы формируются из судей, однако такой подход не является единственно возможным. Формирование избирательных органов различными государственными органами с участием политических партий позволяет обеспечить их политическую неоднородность, которая в целом способствует их независимости и беспристрастности.

Во многих государствах мира действует система избирательных органов, возглавляемая высшим избирательным органом – Центральной избирательной комиссией или её аналогом. Такой орган существует во всех государствах СНГ, во многих государствах Восточной Европы, Латинской Америки, Азии. Роль этого органа невелика при проведении парламентских выборов по мажоритарной системе, но увеличивается при проведении прямых выборов Президента, парламентских выборов по пропорциональной или смешанной системе, общенациональных референдумов. Высшие избирательные органы получили закрепление в некоторых современных конституциях, и, по-видимому, их конституционализация может стать общемировой тенденцией.

 

 

***

 

Система публичной власти современной России сложилась в последние десять-пятнадцать лет в ходе проводимых в стране широкомасштабных государственных преобразований, обусловивших проведение сложной и многоэтапной избирательной реформы. Задачи организации и проведения выборов, определения волеизъявления избирателей, организационного посредничества между избирателями и выборными органами возложено на независимые коллегиальные органы - избирательные комиссии. Институт избирательных комиссий является традиционным для России, однако в условиях реформирования он претерпел кардинальные изменения. Реформирование системы избирательных комиссий продолжается и в настоящее время.

ЦИК России – головной орган в системе избирательных комиссий, она фактически возглавляет эту систему. Правовой статус Комиссии как государственного органа, действующего на постоянной основе, в основном сложился в середине 1990-х годов. По статусу и функциям Комиссия прежде всего является организационным центром федеральных выборов и референдумов, но организационными аспектами ее деятельность не ограничивается. Контрольная и правозащитная деятельность Комиссии по своей сфере значительно шире, она распространяется на все выборы и референдумы, проводимые на территории России. Отдельные направления деятельности Комиссии не связаны с конкретными выборами и направлены на развитие избирательной системы в целом.

ЦИК России, являясь государственным органом, обладая властными полномочиями и занимая существенное место в системе публичной власти, не относится к законодательной, исполнительной либо судебной «ветвям власти». Такое несоответствие не является чем-то уникальным, множество органов с особым статусом действуют в России и других государствах. Конституционная практика зачастую расходится с классической концепцией разделения властей, существующей более двухсот лет. По мнению автора, концепция разделения властей нуждается в совершенствовании с учётом конституционно-правовой реальности, и одним из возможных вариантов её развития является современная концепция «избирательной власти».

Судьба ЦИК России неразрывно связана с Конституцией Российской Федерации 1993 года. Однако Конституция Российской Федерации не содержит главы об избирательной системе и не упоминает избирательные комиссии, что следует оценивать как конституционно-правовой пробел. Автор полностью поддерживает идею о необходимости восстановления в Конституции главы об избирательной системе и повышения статуса избирательных комиссий до конституционного уровня. При этом за основу следует взять нормативные конструкции Федерального закона об основных гарантиях и закрепить в Конституции основные принципы проведения выборов и референдума, основы построения системы избирательных комиссий, порядок формирования ЦИК России. Представляется, что одновременно следует наделить правом законодательной инициативы ЦИК России (а также некоторые другие органы, обладающие значительным правотворческим потенциалом) и устранить конституционно-правовой пробел в регулировании института референдума. Возможно также введение института народной законодательной инициативы. Комплексные предложения по совершенствованию Конституции (несколько, однако, выходящие за пределы темы исследования) содержатся в приложении к работе.

 

 

Приложение

Предложения по совершенствованию

Конституции Российской Федерации

 

1. Дополнить Конституцию Российской Федерации главой 3-1 следующего содержания:

 

«Глава 3-1. Избирательная система. Референдум.

 

Статья 79-1.

1. Выборы в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также выборы должностных лиц государственной власти и местного самоуправления, проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

2. Срок полномочий выборных органов государственной власти и выборных государственных должностных лиц устанавливается Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации и не может превышать пяти лет.

 

Статья 79-2.

1. Референдум проводится на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании.

2. Решения, принятые на референдуме, являются обязательными, подлежат исполнению и не могут быть отменены иначе, как на новом референдуме или в судебном порядке.

 

Статья 79-3.

1. Референдум Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации по инициативе граждан Российской Федерации, а также по инициативе органов государственной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

2. На референдум Российской Федерации может быть вынесен любой вопрос, находящийся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении, если иное не установлено Конституцией и федеральным конституционным законом. Вопрос референдума не должен противоречить Конституции Российской Федерации.

3. На референдум Российской Федерации может быть вынесен вопрос о поправках к Конституции Российской Федерации, об изменении или отмене действующих федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также основные положения федеральных конституционных законов, федеральных законов. Пересмотр Конституции и принятие новой Конституции Российской Федерации осуществляется в соответствии со статьёй 135 Конституции Российской Федерации.

4. Решение считается принятым на референдуме Российской Федерации, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме, при условии, что в референдуме приняло участие более половины граждан, принявших участие в референдуме, и результаты референдума действительны.

5. Решение, принятое на референдуме Российской Федерации, является обязательным и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.

6. Порядок назначения и проведения референдума Российской Федерации, установления его итогов, а также порядок реализации решений, принятых на референдуме Российской Федерации, определяется федеральным конституционным законом.  

 

Статья 79-4.

1. Организацию и проведение выборов и референдумов осуществляют избирательные комиссии, независимые от других государственных органов, органов местного самоуправления и общественных объединений. Система избирательных комиссий устанавливается в соответствии с федеральными законами.

2.  Центральная избирательная комиссия Российской Федерации возглавляет систему избирательных комиссий и руководит деятельностью избирательных комиссий при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и при проведении референдума Российской Федерации.

3. Центральная избирательная комиссия формируется Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом. Срок полномочий членов Центральной избирательной комиссии – четыре года.

4. Полномочия и порядок деятельности Центральной избирательной комиссии устанавливаются федеральным законом.

5. Деятельность избирательных комиссий по организации выборов и референдумов осуществляется открыто и гласно».

 

2. Статью 71 дополнить пунктом «в-1» следующего содержания:

«в-1) выборы в федеральные органы государственной власти, референдум Российской Федерации и реализация принятых на нём решений»

3. Пункт «г» статьи 71 изложить в следующей редакции:

«г) установление системы федеральных органов государственной власти, порядка организации и деятельности федеральных законодательных, исполнительных, судебных и иных федеральных государственных органов, формирование федеральных государственных органов».

4. Часть 1 статьи 72 дополнить пунктом «п» следующего содержания:

«п) избирательное право, организация и проведения выборов и референдумов, установление избирательных систем по выборы в органы государственной власти и местного самоуправления, система избирательных комиссий, народная правотворческая инициатива».

5. Дополнить статью 83 пунктом «н» следующего содержания:

«н) назначает треть состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».

6. Дополнить часть 1 статьи 102 пунктом «к» следующего содержания:

«к) назначение трети состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».

7. Дополнить часть 1 статьи 103 пунктом «з» следующего содержания:

«з) назначение трети состава Центральной избирательной комиссии Российской Федерации».

8. Часть 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации изложить в следующей редакции:

«1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации, Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека, Центральному банку Российской Федерации  и Центральной избирательной комиссии Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право народной законодательной инициативы принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право избирать и участвовать в референдуме, в количестве не менее пятисот тысяч человек. Порядок реализации права народной законодательной инициативы определяется федеральным законом».

9. Дополнить статью 125 частью 8 следующего содержания:

«8. Конституционный Суд Российской Федерации по запросу Президента Российской Федерации даёт заключение о конституционности референдума Российской Федерации».