РЕФОРМА ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНАХ ЦЕНТРАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА

 

Н.В. КОЛПАКОВ

 

Колпаков Николай Владимирович, заместитель председателя территориальной избирательной комиссии района Восточный, г. Москва.

 

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[1] обусловило необходимость приведения территориальной организации местного самоуправления в соответствие с требованиями указанного Федерального закона и потребовало проведения во многих регионах России значительных территориальных преобразований, направленных на формирование двухуровневой системы местного самоуправления в соответствии с концептуальными положениями указанного Федерального закона.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[2], действовавший на момент принятия нового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и начала реформы местного самоуправления, не устанавливал универсальных требований по территориальной организации местного самоуправления, фактически оставляя этот вопрос на усмотрение субъектов Российской Федерации и в меньшей степени - местных сообществ.

Что касается регионов Центрального федерального округа, то помимо общероссийских тенденций на формирование территориальной организации местного самоуправления повлияли также региональные факторы, такие как приближенность к Москве, развитость транспортной инфраструктуры, высокая плотность населения (особенно в зоне тяготения Москвы и в регионах, тяготеющих к Центрально-Черноземной полосе России), отсутствие компактно проживающих национальных меньшинств.

К 2003 году в регионах Центрального федерального округа сложились различные системы территориальной организации местного самоуправления. Центрального федерального округа - в Белгородской, Ивановской, Костромской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Тульской, Ярославской областях (и в большинстве регионов в целом по России) в середине 1990-х годов сложилась одноуровневая система муниципальных образований (так называемая "территориальная модель" местного самоуправления), в рамках которой существовали районные муниципальные образования (как правило, в рамках административных районов субъектов Российской Федерации) и городские муниципальные образования (как правило, в городах областного значения), при этом территории районных и городских муниципальных образований не содержали в своих границах каких-либо иных муниципальных образований. В некоторых регионах существовали также объединенные муниципальные образования, объединяющие административный район и город областного значения.

В ряде субъектов Российской Федерации система муниципальных образований в основном соответствовала территориальной модели организации местного самоуправления, но при этом существовали отдельные поселенческие муниципальные образования в границах районных и объединенных муниципальных образований. Так, в Брянской и Владимирской областях существовали городские, сельские и поселковые муниципальные образования в границах районов, а во Владимирской области - также внутригородские муниципальные образования в составе муниципальных образований городов Владимира и Собинки. В Московской области на территории трех районных муниципальных образований (Люберецкого, Талдомского и Щелковского районов) существовали поселковые муниципальные образования. В Калужской области, помимо районных муниципальных образований, существовало множество самостоятельных городских, поселковых и сельских муниципальных образований.

В тех регионах, где к 2003 году сложилась территориальная модель организации местного самоуправления, естественным решением было наделение районных муниципальных образований статусом муниципальных районов с образованием на их территории городских и сельских поселений и наделение самостоятельных городских муниципальных образований статусом городских округов. Отдельные городские или поселковые муниципальные образования в составе районных муниципальных образований следовало наделить статусом городских или сельских поселений, а сельские муниципальных образования, независимо от их принадлежности к районным муниципальным образованиям - статусом сельских поселений. Что касается внутригородских муниципальных образований, то их следовало либо преобразовать в поселения в составе муниципальных районов, либо упразднить.

В некоторых регионах Центрального федерального округа, тяготеющих преимущественно к Центрально-Черноземной полосе России (Воронежская, Липецкая, Орловская, Тамбовская области), сложилась двухуровневая система местного самоуправления, в рамках которой существовали не только районные и городские, но также поселковые и сельские муниципальные образования в составе районных муниципальных образований - города районного значения, поселки (поссоветы), сельсоветы. Территории этих муниципальных образований в основном соответствуют административно-территориальным и территориальным единицам, на которых до 1993 года существовали городские, районные, поселковые, сельские советы народных депутатов.

В тех регионах, где к началу муниципальной реформы уже сложилась двухуровневая система местного самоуправления, изменения, обусловленные принятием нового Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, были минимальными. Так, в Орловской и Тамбовской областях не было вообще никаких преобразований - самостоятельные городские муниципальные образования наделили статусом городских округов, районные муниципальные образования - статусом муниципальных районов, городские муниципальные образования в составе районов и поселки городского типа - статусом городских поселений, сельсоветы - статусом сельских поселений. В Липецкой области преобразования свелись к образованию шести городских и сельских поселений в административных центрах муниципальных районов. В Воронежской области преобразования затронули лишь несколько муниципальных образований, территории которых не были полностью охвачены поселениями, и несколько сельсоветов, которые были объединены в ходе муниципальной реформы.

В Курской области сложилась одноуровневая система муниципальных образований, в рамках которых существовали районные, городские, поселковые и сельские муниципальные образования (так называемая "поселенческая модель" местного самоуправления), при этом административные районы не имели статуса муниципальных образований, а были публично-властными территориальными образованиями с неопределенным статусом. В районах Курской области существовали представительные органы, которые по своему статусу были государственными органами, а администрации районов фактически формировались органами исполнительной власти Курской области. В Курской области в границах существующих административных районов были образованы муниципальные районы, существующие городские, поселковые, сельские муниципальные образования были наделены статусом городских и сельских поселений, а города областного значения - статусом городских округов.

В городе Москве сложилась система 125 внутригородских муниципальных образований, соответствующих районам города Москвы, в которых с 1997 года существовали представительные органы и которые в 2003 году после длительных судебных разбирательств и решения Московского городского суда фактически были признаны муниципальными образованиями. В Москве были установлены границы 125 существующих внутригородских муниципальных образований.

 

Таблица 1

 

Количество муниципальных образований в регионах

Центрального федерального округа

по состоянию на 1 января 2006 года (данные автора)

 

Категории           муниципальных       образований	Город- ские округа	Муни-  ципаль- ные   районы	Город- ские посе- ления	Сель- ские посе- ления	Внутри- город- ские  терри- тории	Все  муници- паль- ные  образо- вания
Наименование        субъектов           Российской          Федерации
Белгородская область	1	21	28	287	0	337
Брянская область	7	27	30	225	0	289
Владимирская область	5	16	26	80	0	127
Воронежская область	3	31	29	471	0	534
Ивановская область	6	21	25	129	0	181
Калужская область	2	24	31	262	0	319
Костромская область	6	24	12	261	0	303
Курская область	5	28	27	480	0	540
Липецкая область	2	18	6	305	0	331
Московская область	36	36	114	192	0	378
Орловская область	3	24	17	223	0	267
Рязанская область	4	25	31	254	0	314
Смоленская область	2	25	25	298	0	350
Тамбовская область	7	23	13	309	0	352
Тверская область	7	36	44	318	0	405
Тульская область	3	23	41	112	0	179
Ярославская область	3	17	12	80	0	112
Город Москва	0	0	0	0	125	125
Итого по округу:	102	419	509	4286	125	5441

 

 

 

 

* * *

 

Несмотря на кажущуюся простоту территориальных преобразований, вытекающих из переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, при реализации переходных положений Федерального закона были применены разные подходы, а в ряде регионов при реформировании территориальной организации местного самоуправления возникли серьезные проблемы.

Так, разные регионы России по-разному решали вопросы статуса существующих городских и сельских поселений. В Московской и Калужской областях, где сложились похожие системы муниципальных образований по "территориальной" модели с элементами "поселенческой", принципиально по-разному подошли к реформе территориальной организации местного самоуправления. В Калужской области городские, поселковые и сельские муниципальные образования включили в состав преобразованных муниципальных районов, наделив статусом городских округов только город Калугу (областной центр) и город Обнинск (Наукоград), при этом мнение населения поселенческих муниципальных образований учитывалось путем опросов. Никакие электоральные процедуры на территории 10 из 24 муниципальных районов Калужской области, которые фактически были преобразованы в связи с включением в их состав новых поселений, не проводились.

В Московской области все городские муниципальные образования (в том числе небольшие города с населением 15 - 30 тысяч жителей, которые отделились от районов в 1990-х годах) были наделены статусом городских округов, в то время как районные центры, не имевшие статуса муниципальных образований до начала муниципальной реформы, стали городскими поселениями в составе соответствующих муниципальных районов. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда сравнительно небольшие города Звенигород, Котельники, Лосино-Петровский, Черноголовка, Юбилейный стали городскими округами, а расположенные на пересечении транспортных путей, имеющие развитую промышленную и социальную инфраструктуру и обладающие свойствами межрайонного притяжения города Мытищи, Одинцово, Ногинск, Люберцы, Щелково, стали всего лишь городскими поселениями. Следует отметить, что из 15 городов Московской области с населением более 100 тысяч жителей так или иначе получили статус городских округов 9 городов (Балашиха, Железнодорожный, Коломна, Королев, Орехово-Зуево, Подольск, Серпухов, Электросталь, Химки), не получили такого статуса 6 городов (Мытищи, Люберцы, Ногинск, Одинцово, Сергиев Посад, Щелково).

В Брянской области статусом городских округов были наделены четыре города, которые не входили в состав районов (Брянск, Клинцы, Новозыбков, Сельцо), а также городских и поселковых муниципальных образований (города Фокино, Стародуб, поселок городского типа Климово), которые существовали на территории районных муниципальных образований (город Фокино - на условиях разграничения полномочий с районом), в 2001 году были упразднены, но в 2002 году добились восстановления статуса муниципальных образований в судебном порядке. В то же время во Владимирской области городские муниципальные образования, находившиеся на территории районных муниципальных образований (города Покров, Суздаль), получили статус городских поселений в составе муниципальных районов.

Следует отметить, что Владимирская область - единственный регион Центрального федерального округа (конечно, за исключением города Москвы), в котором на момент принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и начала муниципальной реформы имелись внутригородские муниципальные образования - поселки Лесной, Энергетик, Юрьевец в составе города Владимира и город Лакинск в составе города Собинки. В ходе муниципальной реформы города Лакинск и Собинка стали городскими поселениями в составе Собинского района, а внутригородские муниципальные образования города Владимира в силу требований Федерального закона были упразднены.

Что касается вновь образуемых муниципальных образований, то во многих регионах России территории сельских административно-территориальных единиц (в которых до 1993 года существовали сельсоветы) оказались по ряду причин непригодными к созданию самостоятельных муниципальных образований. В случае создания сельских поселений во многих сельских административно-территориальных единицах они неизбежно столкнулись бы с серьезными проблемами при решении вопросов местного значения ввиду низкой численности населения и отсутствия необходимой инфраструктуры. При таких обстоятельствах органы государственной власти субъектов Российской Федерации были вынуждены либо группировать небольшие сельские населенные пункты, создавая на основе нескольких населенных пунктов одно поселение, либо включать сельские населенные пункты в состав городских поселений. Но если небольшие поселения могли бы не справиться с решением вопросов местного значения, то более крупные поселения не всегда удовлетворяют критерию пешей доступности административного центра.

Тенденции укрупнения сельских поселений хорошо видны на примерах Московской, Тверской, Тульской и Ярославской областей, в которых число сельских поселений в несколько раз меньше, чем число сельских административно-территориальных единиц. В Ярославской области создали несколько искусственных "пригородных" сельских поселений, объединяющих населенные пункты, находящиеся недалеко от административного центра муниципального района, но не включающие сам административный центр. Примером сведения идеи укрупнения сельских территорий к абсурду стало Рыбинское сельское поселение с административным центром в городе Рыбинске, которое объединяло всю сельскую территорию Рыбинского района с сельским населением 28,0 тыс. жителей (здесь и далее численность населения приводится по данным Всероссийской переписи населения 2002 года) и заведомо не удовлетворяло критериям пешей доступности административного центра. Впрочем, впоследствии оно было разделено на 8 сельских поселений.

Непростая ситуация сложилась с поселком Краснолесный, который относился к городу Воронежу. Первоначальная редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не допускала включения более чем одного городского населенного пункта в состав городского округа, в связи с чем поселок Краснолесный был наделен статусом городского поселения и включен в состав Верхнехавского района. Изменение территориальной принадлежности вызвало резкую негативную реакцию жителей поселка. Кроме того, Федеральным законом от 28 декабря 2004 года № 186-ФЗ была изменена норма, не позволяющая включать в состав городских округов более одного городского населенного пункта[3]. Органы местного самоуправления города Воронежа обратились в Воронежский городской суд, который признал решение об образовании городского поселка Краснолесный в составе Верхнехавского муниципального района с исключением его территории из состава города Воронежа незаконным.

Во многих регионах Центрального федерального округа серьезные проблемы возникли с объединенными муниципальными образованиями, образованными в середине 1990-х годов на основе городов областного значения и административных районов субъектов Российской Федерации, примыкающих к этим городам. Такие муниципальные образования имели разные наименования: "город и район", "район и город", "муниципальный округ". Объединенные муниципальные образования существовали в Белгородской области (город Алексеевка и Алексеевский район, город Валуйки и Валуйский район, город Губкин и Губкинский район, город Старый Оскол и Старооскольский район, город Шебекино и Шебекинский район), в Брянской области (город Дятьково и Дятьковский район), во Владимирской области (муниципальные округа Александров, Вязники, Кольчугино, Муром), в Воронежской области (Борисоглебский городской округ), в Ивановской области (город Фурманов и Фурмановский район), в Калужской области (город Киров и Кировский район, город Людиново и Людиновский район), в Костромской области (город Нерехта и Нерехтский район, город Нея и Нейский район), в Тульской области (город Алексин и Алексинский район, город Богородицк и Богородицкий район, город Ефремов и Ефремовский район, город Кимовск и Кимовский район, город Новомосковск и Новомосковский район, город Узловая и Узловский район, город Щекино и Щекинский район, Донское муниципальное образование Тульской области), в Ярославской области (Ростовский, Рыбинский, Тутаевский, Угличский муниципальные округа).

Несмотря на то что Федеральный закон от 6 октября 2003 года не допускает существования объединенных муниципальных образований, его переходные положения содержали ряд скрытых возможностей по их преобразованию и изменению их статуса. В большинстве регионов такие муниципальные образования были наделены статусом муниципальных районов, несмотря на то что экономический потенциал и численность населения многих городов, вокруг которых были образованы объединенные муниципальные образования, позволяли им претендовать на статус городских округов. Исключением стали муниципальное образование Борисоглебск-район (Воронежская область) и Донское муниципальное образование (Тульская область), которые были наделены статусом городских округов, а также муниципальный округ Муром, который был разделен на два муниципальных образования - городской округ Муром и Муромский муниципальный район. Следует отметить, что при разделении округа Муром на два самостоятельных муниципальных образования референдум не проводился, поскольку проведение такого преобразования объяснялось необходимостью приведения границ муниципальных образований в соответствие с положениями Федерального закона.

 

* * *

 

Вместе с тем в законодательных органах некоторых регионов, руководствуясь желанием избежать проблем, связанных с образованием новых городских и сельских поселений, приняли законы об образовании городских округов на территории существующих районных и объединенных муниципальных образований. Такая схема формально не противоречила первоначальной редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", однако ее реализация плохо согласовывалась с замыслом федерального законодателя создать в Российской Федерации преимущественно двухуровневую систему местного самоуправления.

Введенная Федеральным законом от 28 декабря 2004 года № 186-ФЗ норма, согласно которой в состав городского поселения (а также городского округа) могли входить только территории, предназначенные для развития городской инфраструктуры согласно генеральному плану города, не исключала возможность образования городских округов на территории районных муниципальных образований при условии пересмотра генеральных планов поселений. Тем не менее указанная норма послужила препятствием для образования большого числа городских округов во многих регионах, поскольку сроки территориальных преобразований, установленные Федеральным законом, были весьма ограниченны и у муниципальных образований практически не осталось времени для пересмотра генеральных планов.

В Центральном федеральном округе идея преобразования районных муниципальных образований в городские округа не получила широкого распространения, но тем не менее была применена в некоторых регионах. Так, в Ивановской области, несмотря на противодействие губернатора, был принят закон, в соответствии с которым на территории области был образован 21 городской округ, однако после протеста прокурора Ивановской области закон был пересмотрен и количество городских округов снизилось до 6. Несколько решений о наделении муниципальных образований, существующих на территории административных районов, статусом городских округов были приняты во Владимирской области. В апреле - мае 2005 года, уже после истечения сроков по определению статуса и установлению границ муниципальных образований, установленных Федеральным законом, многие законы области, устанавливающие статус таких муниципальных образований, были пересмотрены.

Различные варианты преобразования районных муниципальных образований в городские округа 3 раза использовали в Московской области. Так, Балашихинский и Домодедовский районы Московской области были наделены статусом городских округов после присоединения к городам Балашихе и Домодедово ряда прилегающих поселков, Химкинский район - после его упразднения как административно-территориальной единицы вместе с рядом входящих в его состав населенных пунктов и включением его территории в состав города областного значения Химки. Учитывая небольшую площадь Балашихинского и Химкинского районов и сосредоточение подавляющего большинства населения в городах - районных центрах (даже без учета административных преобразований), такие решения представляются вполне оправданными.

 

* * *

 

Многие субъекты Российской Федерации, не ограничиваясь необходимым минимумом мероприятий, направленных на приведение территориальной организации местного самоуправления в соответствие с Федеральным законом, предприняли ряд мер по превентивному изменению административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации и границ муниципальных образований.

Так, Тульская областная Дума, учитывая мнение населения города Тулы, присоединила к городу Туле поселки Горелки, Косая Гора, Менделеевский, Скуратовский, которые впоследствии были включены в состав территории городского округа Тула.

Законодательное Собрание Владимирской области с той же целью присоединило поселки Коммунар, Лесной, Оргтруд, Юрьевец, Энергетик к городу Владимиру. В упомянутой выше Тульской области к городу Донскому были присоединены город Северо-Задонск, поселки Задонье, Комсомольский, Новоугольный, Подлесный, Руднев, Шахтерский, что позволило наделить Донское муниципальное образование Тульской области статусом городского округа.

В Московской области Химкинский район вообще был упразднен как административно-территориальная единица (вместе с городом Сходней и другими входящими в его состав населенными пунктами), при этом административный центр Химкинского района город Химки был преобразован в город областного значения Химки, что позволило наделить муниципальное образование "Химкинский район Московской области" статусом городского округа. Превентивные административно-территориальные образования проводились также в Балашихинском районе, где к городу Балашихе были присоединены поселки Николо-Архангельский, Салтыковка и некоторые другие дачные поселки, а также в некоторых других районах области.

Во Владимирской и Ивановской областях при первоначальной реализации плана образования городских округов на территории области административно-территориальные преобразования производились таким образом, чтобы в рамках территории, на которой предполагалось образовать городской округ, был один городской населенный пункт. Так, рабочий поселок Красная Горбатка Селивановского района Владимирской области был преобразован в городское поселение Красная Горбатка с целью наделения муниципального образования "Селивановский район" статусом городского округа. Аналогичные преобразования были произведены и в некоторых других районах Владимирской области.

При этом с поселком Красный Октябрь Киржачского района были произведены преобразования, вообще не вписывающиеся в конституционные принципы верховенства федерального закона и самостоятельности местного самоуправления. Законом Владимирской области поселок Красный Октябрь Киржачского района Владимирской области был присоединен к городу Киржач Владимирской области, другим законом муниципальное образование "Киржачский район" было наделено статусом городского округа. Впрочем, Закон о наделении Киржачского района статусом городского округа вскоре был отменен, однако решение о присоединении поселка Красный Октябрь к городу Киржач пересмотрено не было. В результате произведенного административного преобразования муниципальное образование "поселок Красный Октябрь" фактически стало внутригородским и перестало удовлетворять требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, что вело к его неминуемому упразднению с 2006 года. Закон Владимирской области "О присоединении поселка Красный Октябрь к городу Киржач Владимирской области" был оспорен Советом народных депутатов поселка Красный Октябрь во Владимирском областном суде и решением суда признан недействующим. Однако Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев дело по кассационной жалобе Законодательного Собрания Владимирской области, отменил решение Владимирского областного суда, посчитав, что Законодательное Собрание Владимирской области формально действовало в рамках своей компетенции по установлению административно-территориального устройства области.

Вообще, муниципальная реформа, помимо проблем разграничения полномочий между уровнями органами государственной власти и органами местного самоуправления разного уровня и проблемы оптимизации территориального устройства местного самоуправления, выявила еще и проблему соотношения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации. Не имея возможности в рамках данной статьи детально проанализировать проблему, достойную отдельного исследования, отметим лишь основные моменты.

Во-первых, административно-территориальное устройство и территориальная организация местного самоуправления во многом совпадают и дублируют друг друга (в первую очередь на уровне района субъекта Российской Федерации - муниципального района, города республиканского, краевого, областного, окружного значения - городского округа). Во-вторых, отдельные несовпадения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления (например, когда один и тот же город обладает статусом города республиканского, краевого, областного, окружного значения и статусом муниципального района в составе субъекта Российской Федерации) создают дополнительные сложности в деятельности и организации взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

По всей видимости, оптимальным вариантом решения проблемы соотношения административно-территориального устройства и исключения ненужного дублирования является такая система административно-территориального устройства (принятая, в частности, в Смоленской области), где за административно-территориальные единицы третьего уровня приняты городские округа и муниципальные районы, за административно-территориальные единицы четвертого уровня - городские и сельские поселения, за административно-территориальные единицы пятого уровня - населенные пункты, к учету которых, по существу, сведены вопросы административно-территориального устройства.

Следует отметить, что в Московской области проводились не только превентивные изменения административно-территориального устройства, но и превентивные изменения границ существующих муниципальных образований с целью привести территории существующих муниципальных образований в соответствие с критериями нового Федерального закона, "вписать" их в установленные этим Законом юридические конструкции. Так, отдельно расположенный микрорайон Купавна города Железнодорожный был соединен с основной частью города тонкой полосой, проходящей вдоль железной дороги. Несмотря на то что органы местного самоуправления никаких полномочий на территории железной дороги не имеют, формально требование Закона о непрерывности территории поселения было выполнено.

Аналогичным образом Ленинский район Московской области, который с начала 1990-х годов в связи с присоединением к Москве микрорайонов Северное Бутово и Южное Бутово оказался разделен на две не связанные между собой части, с теми же целями соединили тонкой полосой, территориальная принадлежность которой к Москве или Московской области до сих пор остается неясной. А представительные органы муниципальных образований городов Королев и Юбилейный, посчитав, что новая редакция Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не допускает существования поселений, граничащих только с одним другим поселением, приняли решение об изменении границ между городами Королев и Юбилейный, присоединив к городу Юбилейному узкую полосу земли вдоль канала, чтобы он граничил не только с городским округом Королев, но и с Пушкинским муниципальным районом.

Отдельные преобразования и изменения границ хоть и были произведены в период реформы местного самоуправления, по всей видимости непосредственно не связаны с приведением границ муниципальных образований в соответствие с требованиями Федерального закона. Так, в Воронежской области три раза производились объединения сельсоветов - Хохольского и Новохохольского, Еланского и Коленовского, Старожильского и Московского. Во Владимирской области были изменены границы существующих муниципальных образований - города Владимира, Камешковского, Собинского и Суздальского районов, Ковровского и Судогодского районов.

Следует также отметить, что в некоторых регионах Центрального федерального округа более или менее существенные изменения в законы об установлении границ и статуса муниципальных образований вносились и после 1 марта 2005 года, то есть после истечения срока, установленного переходными положениями Федерального закона. Так, в Ярославской области в течение 2005 года неоднократно изменялось количество и статус вновь образуемых поселений, изменялись их наименования и административные центры. В Рязанской области, вопреки существующей тенденции к укрупнению сельских муниципальных образований, в августе 2005 года (незадолго до срока назначения муниципальных выборов во вновь образованных поселениях) было значительно увеличено количество поселений. Несмотря на очевидные нарушения установленных Федеральным законом сроков, в Центральном федеральном округе не было ни одного случая признания недействующими по суду или опротестования органами прокуратуры законов субъектов Российской Федерации, направленных на изменение территориальной организации местного самоуправления ввиду пропуска сроков, установленных федеральным законодателем.

Весьма напряженная ситуация сложилась в ряде крупных городов Ярославской и Тульской областей, ранее находившихся в составе объединенных муниципальных образований и наделенных статусом городских поселений в составе муниципальных районов в ходе муниципальной реформы. Общественность крупных городов, в первую очередь Рыбинска (222,7 тыс. жителей) и Новомосковска (134,1 тыс. жителей), поддерживаемая местными администрациями, требовала присвоения этим городам статуса городского округа. Такая позиция получила поддержку в Государственной Думе Ярославской области и в Тульской областной Думе, однако администрации Тульской и Ярославской области посчитали невозможным наделение объединенных муниципальных образований статусом городских округов.

Выход из кризисной ситуации был найден в проведении местных референдумов (голосования) по вопросу о наделении городских поселений статусом городских округов. В городе Новомосковске и Новомосковском районе такой референдум состоялся 20 февраля 2005 года, однако вопрос, вынесенный на референдум, хотя и получил поддержку в Новомосковске, был отклонен жителями Новомосковского района (чему в немалой степени способствовали заявления бывшего губернатора Тульской области о возможных катастрофических последствиях такого преобразования). При этом Тульская областная Дума отказалась принимать закон о статусе Новомосковского района, предложенный областной администрацией. Впоследствии границы Новомосковского района и поселений, входящих в его состав, были утверждены Министерством регионального развития Российской Федерации.

В Рыбинском муниципальном округе местный референдум был назначен на 4 сентября 2005 года Ярославским областным судом по заявлению Государственной Думы Ярославской области после длительного противостояния сторонников городского округа в лице ряда депутатов Ярославской областной Думы и присоединившихся к ним руководителей администрации Рыбинского муниципального округа и противников Рыбинского городского округа в лице депутатов бывшего Совета депутатов, заинтересованных в сохранении своих полномочий. Местный референдум в Рыбинском муниципальном округе оказался более успешным, чем в Новомосковском районе, и по результатам голосования город Рыбинск был наделен статусом городского округа. Не последнюю роль в успехе референдума сыграла достаточно взвешенная и нейтральная позиция губернатора Ярославской области. К косвенным последствиям местного референдума можно отнести разделение Рыбинского сельского поселения на 8 сельских поселений, удовлетворяющих критериям пешей доступности административных центров. Менее успешной была попытка преобразования Тутаевского муниципального округа - решение о назначение референдума (голосования) о наделении города Тутаева (42,6 тыс. жителей) было принято, но затем отменено судом.

Не исключено, что отдельные территориальные преобразования будут происходить и впредь, однако положительный эффект этих преобразований был бы более значительным, если бы они происходили в соответствии с экономически обоснованными критериями оптимизации территориальной организации местного самоуправления.

 

Таблица 2

 

Рекордные показатели отдельных муниципальных образований

в пределах Центрального федерального округа

 

	Наименование       муниципального     образования	Рассматриваемый      показатель
Городской округ с     наибольшей             численностью          населения	Муниципальное         образование город     Воронеж	928410 жителей
Городской округ с     наименьшей            численностью          населения	Поселок Восход        Московской области	1785 жителей
Городской округ с     наибольшей площадью	Борисоглебский        городской округ       (Воронежская          область)	1369 квадратных       километров (данные из устава муниципального образования)
Городской округ с     наименьшей            концентрацией         населения в           административном      центре	Городской округ       Домодедово            (Московская область)	54080 из 124572       жителей - 43,4        процента              населения
Муниципальный район с наибольшей            численностью населения	Одинцовский           муниципальный район   (Московская область)	286033 жителей
Муниципальный район с наименьшей            численностью населения	Корсаковский          район                 (Орловская            область)	5586 жителей
Муниципальный район с наибольшей площадью   территории	Макарьевский          муниципальный район   (Костромская область)	4850 квадратных       километров (данные    администрации         области)
Муниципальный район с наименьшей площадью   территории	Люберецкий            муниципальный район   (Московский район)	219 квадратных        километров
Муниципальный район с наибольшим числом     поселений	Тамбовский район	30 поселений          (1 городское и        29 сельских)
Муниципальный район с наименьшим числом     поселений	Александровский район (Владимирская область)	2 сельских            поселения
Муниципальный район с наибольшей            концентрацией         населения в одном     поселении	Муниципальное         образование           Алексинский район     (Тульская область)	68156 из 77697        жителей - 87,7        процентов             населения
Городское поселение с наибольшей            численностью          населения	Городское поселение   "Город Старый Оскол"  (Белгородская область)	215898 жителей
Внутригородское МО с  наибольшей            численностью          населения	Внутригородское       муниципальное         образование            "Марьино"	206388 жителей
Внутригородское МО с  наименьшей            численностью          населения	Внутригородское       муниципальное         образование           "Молжаниновский"	2928 жителей

 

* * *

 

Результаты реформы территориальной организации местного самоуправления показали крайнюю неоднородность системы муниципальных образований даже в пределах Центрального федерального округа. Так, численность населения городских округов, исходя из данных Всероссийской переписи населения 2002 года, скорректированных с учетом последующих административно-территориальных преобразований, составила от 1785 жителей в ЗАТО поселок Восход Московской области до 928,4 тысяч жителей в городе Воронеже, численность населения муниципальных районов - от 5,5 тысяч жителя в Корсаковском районе Орловской области до 286,0 тысяч жителей в Одинцовском муниципальном районе Московской области.

Площадь муниципального района в пределах Центрального федерального округа колеблется от 219 квадратных километров в Люберецком районе Московской области до 4700 квадратных километров в Макарьевском районе Костромской области, а самый большой по площади городской округ - Борисоглебский городской округ Воронежской области, занимающий 1369 квадратных километров. Численность поселений в пределах муниципального района колеблется в пределах от 2 поселений в Муромском муниципальном районе Владимирской области до 30 поселений в Тамбовском муниципальном районе.

Численность населения городских и сельских поселений сложнее поддается учету из-за отсутствия статистических данных по вновь образованным поселениям. Известно, что самое большое по численности населения городское поселение в Центральном федеральном округе, не получившее статуса городского округа, - город Старый Оскол (215,9 тысяч жителей). Следует отметить, что после успеха Рыбинского референдума в России осталось всего четыре города с населением более 200 тысяч жителей, не наделенных статусом городского округа - Ангарск, Балаково, Нижнекамск и Старый Оскол (в Ангарском муниципальном районе в 2006 году начался процесс объединения входящих в его состав поселений). А наименьшая численность населения по Центральному федеральному округу - в Ведровском, Матвеевском, Пилятинском и Селинском сельских поселениях Костромской области, в которых даже не были образованы представительные органы, поскольку в них постоянно проживает менее 100 жителей, обладающих активным избирательным правом.

 

* * *

 

При детальном анализе сложившейся территориальной организации местного самоуправления обращает на себя внимание ряд явлений, связанных с нерациональным административно-территориальным устройством и нерациональной территориальной организацией местного самоуправления, который можно условно охарактеризовать как территориальные аномалии. Проблема аномальных явлений в административно-территориальном устройстве и территориальной организации местного самоуправления представляется практически неисследованной. Не имея возможности в рамках данной работы сформулировать и обосновать критерии аномальности муниципальных образований, остановимся лишь на некоторых из них.

Так, на сегодняшний день в Центральном федеральном округе существует один город с численностью населения более 200 тысяч жителей, не имеющий статуса городского округа, - город Старый Оскол Белгородской области (215,9 тысяч жителей). Не имеют статуса городского округа 7 городов с численностью от 100 до 200 тысяч жителей, из которых 6 городов расположены в Московской области, - Люберцы (156,7 тысяч жителей), Мытищи (159,9 тысяч жителей), Ногинск (117,6 тысяч жителей), Одинцово (134,9 тысяч жителей), Сергиев Посад (113,6 тысяч жителей), Щелково (112,8 тысяч жителей) Московской области, а также город Новомосковск Тульской области (134,1 тысяч жителей). Не имеют статуса городского округа 23 города с численностью населения от 50 до 100 тысяч жителей, из них 13 в Московской области, по 3 в Смоленской и Тульской областях, 2 в Воронежской области, по одному в Белгородской и Владимирской областях. С учетом численности населения таких городов можно даже без детального анализа их экономических показателей с большой долей уверенности предполагать, что эти города - крупные промышленные центры с развитой экономической и социальной инфраструктурой, обладающие свойствами центров межрайонного притяжения, концептуально соответствующие конструкции городского округа, а ненаделение этих городов статусом городского округа представляет собой территориальную аномалию.

В то же время наделение статусом городского округа города или поселка с численностью населения менее 10 - 20 тысяч жителей, не обладающего свойствами межрайонного притяжения, не являющегося значимым промышленным или транспортным центром, не являющегося закрытым административно-территориальным образованием, также является территориальной аномалией. В качестве примера такой аномалии можно привести рабочий поселок Новогуровский, выделившийся из состава Алексинского района Тульской области, с численностью жителей 3,8 тысяч жителей и не являющийся крупным центром межрайонного притяжения, но наделенный статусом городского округа. Ситуация с рабочим поселком Новогуровским тем более парадоксальна, что районный центр Алексин с населением 68,2 тыс. жителей, равно как и другие крупные города Тульской области (Новомосковск, Узловая, Щекино), статуса городского округа не получил.

Аномальной представляется также ситуация, когда в одном из поселений муниципального района население составляет более половины и тем более подавляющее большинство населения муниципального района. По подсчетам автора, в 94 из 419 муниципальных районов Центрального федерального округа в одном поселении (как правило, в районном центре) сосредоточено более половины населения муниципального района. При этом в десяти муниципальных районах - Старооскольском районе Белгородской области, Кольчугинском районе Владимирской области, Фурмановском районе Ивановской области, Кировском и Людиновском районах Калужской области, Ярцевском районе Смоленской области, Алексинском, Богородицком, Новомосковском и Узловском районах Тульской области более 80 процентов населения сосредоточено в одном поселении. Впрочем, возникновение таких диспропорций является трансформация правовых и политических систем следствием не только территориальных преобразований, но и объективных процессов, связанных с урбанизацией и снижением плотности сельского населения.

Возникающая при этом ситуация, когда два уровня власти - район и поселение - будут обладать сопоставимой численностью населения и размером бюджета, а должностные лица района и поселения - сопоставимой электоральной поддержкой, степенью влиятельности в органах государственной власти субъекта Российской Федерации и в бизнес-кругах, содержит потенциальную угрозу противостояния должностных лиц муниципальных образований и рассогласования деятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, возникает так называемая "проблема двух пятых" при формировании представительных органов муниципального района. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ запрещает формировать избирательные округа таким образом, чтобы более двух пятых депутатов представительного органа муниципального района избирались от одного поселения, однако избирательное законодательство предписывает формировать избирательные округа с примерно равной численностью населения, что соответствует конституционному принципу равноправия граждан.

При этом надо признать, что удовлетворительных вариантов решения "проблемы двух пятых" в условиях диспропорционального муниципального района с преобладанием одного поселения, по всей видимости, не существует. Формирование представительного органа муниципального района без учета "правила двух пятых" (которое имело место в Московской области и многих других регионах) приведет к доминированию представителей одного поселения в представительном органе, а учет "правила двух пятых" при образовании избирательных округов или применение системы делегированного представительства (косвенных выборов) - к нарушению равноправия избирателей, ущемлению интересов большинства населения и "диктату малых поселений". Использование смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы в ряде регионов представляется затруднительным из-за неразвитости политических структур.

По всей видимости, аномальным явлением является также расположение административного центра муниципального образования в населенном пункте, который явно проигрывает другому населенному пункту по численности населения, экономическому потенциалу и транспортной доступности. Так, административным центром Боровского района Калужской области является город Боровск, насчитывающий 11,9 тысяч жителей и расположенный в 15 километрах от магистральной железной дороги "Москва - Брянск", в то же время город Балабаново, расположенный на указанной магистральной железной дороге, имеет численность населения 23,3 тысяч жителей, что составляет более 49 процентов от численности населения Боровского района. Похожая ситуация сложилась в Рузском районе Московской области, административным центром которого является город Руза, насчитывающий 13,6 тысяч жителей и расположенный в 15 километрах от железной дороги "Москва - Смоленск", в то время как поселок Тучково, насчитывающий 17,0 тысяч жителей, расположен на указанной железной дороге и имеет хорошую транспортную связь с другими сельскими населенными пунктами.

В Пронском районе Рязанской области крупнейшим поселением является город Новомичуринск, насчитывающий 20,7 тысяч жителей, что составляет более 60 процентов от всего населения Пронского района и более чем в 4 раза превосходит население административного центра района поселка Пронск, которое составляет всего 4,3 тысяч жителей. В Бабынинском районе Калужской области поселок Воротынск насчитывает 11,1 тысяч жителей и составляет чуть более 50 процентов от численности населения всего района, в то время как районный центр поселок Бабынино насчитывает лишь 4,1 тысяч жителей.

К территориальным аномалиям автор относит также анклавы, одним из которых является поселок Акулово, относящийся к поселку Восточному (который сам является анклавным районом Москвы, окруженным территорией Московской области) и известный автору по работе в территориальной избирательной комиссии. Впрочем, в Москве есть и другие муниципальные образования - анклавы (Внуково, Некрасовка), а также населенные пункты, расположенные на значительном расстоянии от основной части соответствующих муниципальных образований - деревня Толстопальцево (муниципальное образование Внуково), поселки Рублево и Мякинино (муниципальное образование Кунцево), поселок Новобратцевский (муниципальное образование Митино), поселки Липки, Милицейский, деревни Захарино, Захарьинские дворики, Щербинка (муниципальное образование Бутово).

Самым большим анклавом в Москве и во всем Центральном федеральном округе является город Зеленоград, который относится к городу Москве, но со всех сторон окружен территорией Московской области, в нем насчитывается 215,7 тысяч жителей. Территория города разделена на 5 внутригородских муниципальных образований (Крюково, Матушкино, Савелки, Силино, Старое Крюково), а сам город обладает статусом административного округа города Москвы. Наличие анклавов является фактором, осложняющим жизнь населения и деятельность органов местного самоуправления, однако образование таких анклавов практически никак не связано с муниципальной реформой. Более того, требование Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ о непрерывности территорий муниципальных образований не распространяется на внутригородские территории городов федерального значения.

 

Таблица 3

 

Отдельные территориальные аномалии, распространенные

в регионах Центрального федерального округа (данные автора)

 

	Муни- ци- паль- ные райо- ны  (ме- нее 10000 жите- лей)	Муни- ци-  паль- ные  районы (более 100000 жите- лей)	Муни- ци- паль- ные рай- оны (ме- нее 7 по- селе- ний)	Муни- ци- паль- ные рай- оны (бо- лее 20   посе- ле- ний)	Муници- пальные районы (более 50 про- центов населе- ния в  одном  посе-  лении)	Муници- пальные районы (более 80 про- центов населе- ния в  одном  посе-  лении)	Город- ские   посе-  ления в составе муници- пальных районов (более 50 ты- сяч жи- телей)	Город- ские   посе-  ления в составе муници- пальных районов (более 100 ты- сяч жи- телей)
Белгородская область		2		3	4	1	2	1
Брянская    область	2		4		3
Владимирская область		1	9		5	1	1
Воронежская область		1		5	4		2
Ивановская  область	2		9		7	1
Калужская   область	4		5		8	2
Костромская область	10		3		3
Курская     область				5
Липецкая    область				4	3
Московская  область		18	12	1	14	1	19	6
Орловская   область	4		1		1
Рязанская   область	2		8	3	5
Смоленская  область	3		2	2	7	1	3
Тамбовская  область	5			3
Тверская    область	6		8	1	14
Тульская    область	1		15		11	4	4	1
Ярославская область	1		13		5
Город       Москва

 

 

Источник публикации: "Право и политика", 2006, № 12